对比域外公共利益立法界定探索其在海域征收中的立法.doc

对比域外公共利益立法界定探索其在海域征收中的立法.doc对比域外公共利益立法界定探索其在海域征收中的立法
自2001年《海域使用管理法》颁布以来,我国海洋功能区划和海域有偿使用制度日益完善,各沿海地区在推进海洋开发、调整海洋功能区划过程中,征海现象频繁出现由于缺乏相应海域征收方面法律法规的引导和制约,各沿海政府随意张贴公共利益标签征收海域,引发失海人特别是以养殖、捕捞业为生的渔民上访乃至群体性事件频发,严重影响了沿海地区的社会安定和国家海洋经济的良性发展因此,如何科学合理界定公共利益以约束权力部门成为规范征海行为急需解决的重要问题。
1 海域征收的法律属性
根据我国《海域使用管理法》第30条规定,海域征收是指原批准用海的人民政府根据公共利益或者国家安全需要依法收回海域使用权的行为目前来看,海域征收并不是学界或法律规定中的通用术语,相关研究和立法使用的称谓都不尽相同,如海域征收、清海、征海、收回海域使用权、失海等,这表明对海域征收这一行为法律属性的认识和定位存在一定分歧一种观点认为,海域征收属于行政许可的撤回此观点认为,根据我国《海域使用管理法》的规定,用海单位或个人要取得某一海域使用权,需向县级人民政府提出用海申请,由海洋行政主管部门依法对申请材料进行审查后报人民政府批准并登记,即海域使用权是通过行政许可方式取得而依照我国《行政许可法》第8条规定,《海域使用管理法》第30条规定的原批准用海的人民政府根据公共利益或者国家安全需要(提前)收回海域使用权的行为,理应属于行政许可撤回的范畴另有观点认为,海域征收属于行政征用征收行为此观点根据《海域使用管理法》第30条之规定,将原批准用海的人民政府依法收回海域使用权行为称为征海行为,即行政法上的征收征用行为,而没有具体明确此种行为是征收行为还是征用行为,仅仅指出征海在没有成型的规制办法出台前可以参照《土地管理法》有关征收征用之规定2此外,也有少数观点主张直接使用海域征收一词并将此种行为明确界定为征收行为。本文认为,海域征收从法律属性上应属于公益征收行为一首先,海域征收与行政许可撤回的适用条件有所区别从我国《行政许可法》第8条规定可以明显看出:除需满足公共利益目的遵循、法定程序和依法补偿三个条件外,行政许可撤回比公益征收多了一个限定条件,即所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化而根据我国《海域使用管理法》第30条之规定,收回海域使用权仅仅需要满足前三个条件即可,除此之外并无其他条件限制因此,海域征收的条件要比行政许可撤回的条件更为宽泛,海域征收行为并非一定属于许可撤回行为其次,对于海域征收属于行政法上征收征用行为观点,本文认为海域征收应属于行政法上公益征收行为而非征用行为长期以来,我国并没有一套完善的征收征用制度,征收、征用概念在法律、行政法规和地方性法规中的使用始终处于较为混乱状态2004年宪法修正案引用征收、征用的概念,第一次明确征收征用的宪法地位根据该宪法修正案的说明:征收和征用既有共同之处,又有不同之处共同之处在于:都是为公共利益需要,都要经过法定程序,都要依法给予补偿不同之处在于:
征收主要是所有权的改变,而征用是派生于私人所有权的使用权的改变但从国际征收制度发展趋势来看,世界上大多国家采用扩张征收理论,主张征收的客体应扩大到包括所有权、他物权及一切具有财产价值的权利对我国征收客体进行适当扩张也得到不少学者支持,如王利明主张国家依照法律规定收回国有土地使用权的行为实际上就是征收戴孟勇也提出我国现行法实质上已经承认国有土地使用权可以被依法征收海域征收的客体虽然是特定海域的使用权,但由于海域使用权有其特殊属性一海域使用权是派生于属于国家所有的海域不动产的使用权,也就是说,国家在海域征收或征用过程中收回的客体是私人依法取得的属于国家享有所有权的海域不动产的使用权对于这种出于公共利益或国家安全需要将不动产使用权提前收回的情况,我国现行法律还没有明确规定其属于征收还是征用从权益保护及行政法原理来看,更符合征收理论的基本特征依照《海域使用管理法》第30条规定,这种提前收回是国家动用强制力取得他人已取得的海域使用权;在目的上满足公共利益或者国家安全需要;国家给予权利人相应补偿;并且不存在将提前收回的海域使用权再次返还给原海域使用权人的可能所以,将因公共利益或国家安全需要提前收回海域使用权的情形定性为征收行为更为合适这样被征收人也可以适用《物权法》第121条之规定,依照《物权法》第42条的规定获得补偿一这种定性,有利于海域使用权人借助征收制度中实体方面和程序方面的规定,保护自己私有财产权,防止国家行政权力的滥用-海域征收既然属于公益征收范畴,公益或公共利益之考量必然成为海域征收中无法回避的前置性问题一公共利益是法学研究中的重要概念,因为无论在学说还是判例上,它一直被作为一般法律所追求的基本目