政府综合财务报告初探.doc

原载于《预算管理与会计》2005年第11期再谈政府综合年度财务报告黎利权我国现行的财政报告主要是关于收支的预(决)算报告,财政总预算会计虽然也编报“资产负债表”,但其资产负债的内容只有货币资金和结算性往来款项,并不能全面完整地反映政府层面综合的财务状况。笔者在《预算管理与会计》2004年第9期发表的“论政府的资产负债管理与核算”一文,对政府收支管理与资产负债管理的联系与区别作了一些初步的探讨,回答了为什么需要报告政府综合财务状况的问题。但要真正编制政府综合财务报告,的确还有许多问题需要研究,特别是政府综合财务报告应该涵盖哪些部门和机构的哪些账户?政府层面资产负债的内容应包括哪些?这两个问题最为关键。本文拟就这两个问题作些探讨,旨在抛砖引玉。政府综合财务报告应涵盖哪些部门和机构的哪些账户?政府综合财务报告的主要作用是反映政府的综合财务状况和偿债能力,因此,判断某一账户是否应该合并到政府综合财务报告,关键就是要看政府对该帐户债务承担责任的程度。第一类是政府综合管理部门的各账户,包括财政总预算账户、预算外财政专户、社会保险基金账户、住房公积金帐户、国际金融组织贷款转贷账户等五个账户。这些帐户直接以政府的名义发生交易并承担偿债责任,因此应纳入政府综合财务报告的范围。第二类是行政单位和国有事业单位账户。这些预算单位虽然有独立的法人地位,以其各自的法人身份发生交易并承担偿债责任,但这些单位债务的偿还与预算拨款或预算外财政专户拨款等财政性资金联系在一起,政府实际上是其债务的最终责任人。这些帐户应纳入政府综合财务报告的范围。第三类是公司(企业)账户。公司(企业)具有独立的法人地位,以其各自的法人身份发生交易并承担偿债责任。具体有三种情况:一般竞争性的公司(企业)往往都是有限责任公司,即偿债责任以其所有者权益为限。因此政府对一般竞争性公司(企业)的国有资本金投资应该按“权益法”将公司(企业)“所有者权益”中的国有部分合并到财政总预算会计帐户的“投资”资产。地方金融公共公司情况比较特殊,不管名义上是有限责任公司还是非有限责任公司,政府出于各种因素的考虑往往对金融公共公司的债务清偿负有连带责任。因此也应该纳入政府综合财务报告的范围。非金融公共公司(如:城市交通、供水、供电、供气等)不管是国有独资或国有控股公司,都部分地履行了政府职能,从事“准财政活动”。政府有责任确保这类非金融公共公司的持续经营,避免其破产。因此应该依据公司(企业)“所有者权益”中国有份额所占比重计算出政府应承担的资产负债水平,纳入政府综合财务报告的范围。政府综合财务报告的资产负债应包括哪些内容?如何计价?《国际公立单位会计准则》对资产是这样定义的:资产指主体所控制的作为过去交易或事项结果的资源,预计从中将有未来经济利益或服务潜能流入主体。对“未来经济利益和服务潜能”作了这样的解释:那些依据主体目标用于提供商品和服务,但并不直接产生现金流量的资产通常被形象化地表述为具有“服务潜能”。那些用于产生现金流量的资产则被形象化地表述为具有“未来经济利益”。《国际公立单位会计准则》、《财政透明度手册》和《政府财政统计手册》都把资产划分为“金融资产”和“非金融资产”。金融资产是指可供政府结清负债或承诺,或为未来活动提供资金的资产,包括货币资金、结算性应收款项、存货、债权、投资以及准备出售的固定资产(比如准备出售的房屋