浅谈公众参与城市防灾减灾立法的思考.doc

浅谈公众参与城市防灾减灾立法的思考.doc浅谈公众参与城市防灾减灾立法的思考城市是一个国家和地区政治、经济、文化、科技和交通的中心, 是人口和社会财富的集中地。城市发生的各类灾害, 造成的人员伤害和财产损失比其他区域要大得多。因此, 城市是一个国家灾害预防体系的中心和重点, 增强城市灾害防治能力是国家现代化建设的一项战略性任务。然而, 在我国城市化建设过程中, 由于受畸形的城市发展观--“重规模和速度, 轻品质和安全”-- 的影响, 我国城市防灾减灾设施的建设被严重忽视, 城市防灾减灾能力不足引起的损失十分惊人。以上海“ 11· 15”特大火灾和“菲特”台风为例, 2010 年 11 月 15日, 上海市静安区胶州路 728 号公寓大楼发生特别重大火灾事故, 造成 58 人死亡, 71 人受伤, 直接经济损失 1. 58 亿元。 2013 年 10 月份, 上海遭遇 52 年来全市最大降雨, 这场暴雨导致上海 50多条道路长期积水, 2 人触电死亡。一、我国城市防灾减灾法制建设存在的问题城市灾害有社会性和自然性两大特点。以上海“ 11· 15”特大火灾为例, 其主要是由于工作人员的违规操作行为及监督、管理不到位引起的。这种社会性的突发事故虽是不可预见的, 但是可以通过日常的操作规范和既定的科学救灾制度予以避免。另外, 具有自然属性的城市极端暴雨天气虽难以避免, 但其灾害损害是可以控制在一定的范围之内的, 前提是有成熟的各方( 政府、市场及公众) 参与机制。然而, 考察我国的相关立法以及实践经验可知, 我国的城市防灾减灾立法及相关活动, 基本上没有设置公众参与机制, 也正是由于缺乏公众参与机制,城市在面对日益多发的突发性自然灾害和事故灾难时, 不仅无法发挥公众有效抗灾的积极作用, 而且还可能由于公众的无序参与造成灾害损失的扩大。我国城市防灾减灾法制建设主要存在以下几个方面的问题。(一) 城市防灾减灾立法缺位自 20 世纪 80 年代开始, 我国虽然相继颁布了一系列的有关防灾减灾的法律法规和部门规章, 初步形成了“一案三制”的突发性灾害应对体制。但从总体看, 由于我国缺乏专门的城市防灾减灾立法, 尽管各类规划中安排了城市综合减灾体系建设的内容, 但具体落实或无人问津或流于形式;《城市规划法》的主要条款基本上未涉及城市综合减灾规划及预案等内容。另外, 我国虽然已经颁布了《突发事件应对法》《突发事件应急预案管理办法》等多部应急法律预案,但对一些突发事件的处置多为原则性规定, 没有关于城市防灾减灾具体处置办法的规定,也没有公众事前参与政府防灾减灾预案的制度设计; 其中有关公众参与的表述也多为原则性, 如最新颁布的《环境保护法》第 53 条规定, “公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门, 应当依法公开环境信息、完善公众参与程序, 为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”从中可以看出, 就算是最新制定的《环境保护法》也没有涉及公众参与具体制度的设计。(二) 已有防灾减灾法律制度并未实现灾害应对管理的常规化正如上文提到城市灾害具有社会性和自然性的特点,发生了突发性灾害不能总是以“临时决定或方案”来仓促应对, 城市防灾减灾法律制度设计应当使城市灾害预防成为常态化的制度。国务院综合防灾减灾规划( 2011-2015 年) 指出,“推进防灾减灾法律法规体系建设,各地区要依据国家法律法规制定或修订防灾减灾的地方性规定。加强各级各类防灾减灾救灾预案的制(修) 订工作, 完善防灾减灾救灾预案体系, 不断提高预案的科学性、可行性和操作性。加强灾害管理、救灾物资、救灾装备、灾害信息产品等政策研究和标准制(修) 订工作, 提高防灾减灾工作的规范化和标准化水平。”如果有一个制度设计使得公众能事前参与预案制定的过程, 这对于提高城市防灾减灾预案的科学性、可行性和操作性具有十分重要的意义。(三) 缺乏公众参与城市灾害立法的制度环境我国目前是“一元两极多层次”的立法体制,在立法中过度强调的是立法机关和政府对立法的决定权, 而忽视公众对立法过程的参与权,城市灾害立法也不例外。虽然我国《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》以及最近颁布的《环境保护法》都有公众参与立法过程的相关规定, 但在目前“一元两极多层次”的立法体制下, 社会公众往往被排除在城市灾害立法活动之外; 在现实中, 公众不但没有参与城市防灾减灾立法的机会和平台, 甚至对于新制定了哪些防灾减灾法律规范都不清楚。正是由于政府和公众缺少事前沟通, 在突发性灾害来临时, 公众往往惊慌失措、盲目应对, 以致将自己置于危险之境。二、公众参与防灾减灾立法的必要性公众事前参与防灾减灾法律制度的设计是由城市防灾减灾法律制度的特点、立法法及相关法律