文本与实践的悖离对我国村民自治发展困境的解读.doc

文本与实践的悖离——对我国村民自治发展困境的解读内容提要: 我国的村民自治制度产生已经有 20 余年的时间, 在这 20 余年的时间里, 一方面是村民自治的制度文本不断完善,另一方面又出现了实践对文本的不断偏离,致使村民自治难以充分实现其治理绩效。本文借用国家与社会的研究范式以及制度分析与行动者概念, 通过对村民自治生长与变迁路径的解读, 合理诠释了其文本与实践之间的差异。作者认为村民自治的制度文本与具体实践间的悖离, 应归因于国家在村民自治的制度建立与实践运作过程中限制了村民的主体性, 使得村民自治完全成为国家控制乡村的工具,因而难以实现其基层民主训练的愿景。关键词:村民自治文本制度变迁行动者交易费用改革开放 30 年来, 我国经济与社会得到了巨大的发展, 与此同时, 民主政治建设也取得长足地进步。其中最令人瞩目的当属“世界六大民主之一”[1] 的村民自治制度, 然而村民自治的发展并不是简单的线式演进,在近 30 年的发展过程中,村民自治制度本身表现出了复杂的复线式发展,并没有成为学界所期待的“政治体制改革的突破口”[2] , 反而不断凸现其文本与实践的悖离。本文首先对村民自治的生成与变迁进行回顾, 然后对其文本表述与实践运作两方面分别予以解读, 探讨二者悖离的根源所在, 最后就此提出笔者的一些看法。一、村民自治的生成村民自治作为一项重要的政治制度, 其产生背景是农村普遍实行家庭联产承包责任制后, 原有的政社合一的管理体制无法适应时代的需要, 在此情况下由农民自发创造的村民自治制度得到了国家的肯定和支持。中国最早的村民自治组织 1980 年产生于广西。当年 12月, 广西宜山县( 现为宜州市) 屏南乡的果作村( 现为合寨村, 因为原来果作村是合寨大队所属的自然村) 曾担任生产队长 18 年之久的韦焕能与邻近的五位队长商议决定: 在果作村成立村委会组织, 以负责“包产到户”后村庄治安、服务等日常管理问题。这样,由每户出一名代表选举村委会成员。全村 125 户,实到 85 户,最后以无记名投票的方式选出了 5 位村委会成员, 并按得票多少确定在村委会中的职务: 韦焕能得全票, 为村委会主任,副主任分别是韦有全、韦定陆,委员是覃立轩和韦鹏舞( 分别兼任会计和出纳)。[3] 之所以村民自治组织出现在 1980 年代初期,学者普遍认为是由于家庭联产承包责任制实施以后,农村社会面临着公共产品供给短缺问题,为了解决这些问题, 农民创造了村民自治组织。[4] 这一组织形式很快被担心实行家庭联产承包责任制后农村陷入无人管事的混乱局面的国家领导人所重视,广西的经验立即获得中央的肯定。 1982 年全国人大五届五次会议通过的新宪法正式认可村民委员会作为农村基层群众性自治组织的合法地位。 1983 年 10 月,中共中央、国务院发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》规定:“村民委员会是基层群众性自治组织, 应按村民居住状况设立。村民委员会要积极办理本村的公共事务和公益事业。协助乡人民政府搞好本村的行政工作和生产建设工作。村民委员会主任、副主任和委员要由村民选举产生。”通知对村民委员会的性质以及产生方式做了具体的规定,全国各地开始了建立村民委员会的试点, 村民自治制度开始在农村实施。在村民自治逐步推广的同时, 为了解决村级组织瘫痪问题, 在一些地区也出现了一种异于村民自治的解决思路, 组建村公所, 将行政系统延伸至最基层。最早建立村民委员会的广西也是最早组建村公所的地区。柳州融水苗族自治县早在 1985 年 11月, 便在融水乡、融水镇、永乐乡、和睦镇进行农村基层政权体制的试点,在 285 个自然村组建村委会的同时,将设在原生产大队的 33 个村委会改建为村公所。村公所是乡镇人民政府的派出机构, 在乡镇人民政府的授权和委托下行使乡镇政府所赋予的行政、管理、服务等职能, 负责领导所属范围内各村委会的工作, 协调各村委会之间的关系。村公所的干部由乡镇人民政府通过考试和考核直接招聘任命或委派, 属于集体性质的合同干部; 聘期 3年, 可连聘连任, 基本上脱产工作, 由国家发工资(当时每月约 50元), 自己负责口粮、食油, 仍承包责任田或山林, 由家庭经营。村公所干部一般配备 3至5名, 设书记、村长、副村长、文书、会计、民兵营长, 可兼职。坚持实行村公所干部轮流值勤制度, 要求每人每年出勤 260 天以上。经乡镇政府考核, 对不胜任者有权解聘。村公所设立后, 很快显示了它的优越性, 在认真试点的基础上, 198 7 年广西在把村委会下沉至自然村的同时, 把原村委会全部改建为村公所, 共有 14737 个。[5] 对于村公所的设置,有学者给出了很高的评价: “目前有些地方已经开始实行村公所体制, 将村公所列为乡政府的派出机构, 与村民委员会和村经济组织