环境治理的制度创新与逻辑_以山西省为例_倪咸林.docx

第15 卷第1 期天津行政学院学报 V 0I. 15 ,N 201 3 年1 月 J OU RN ALOFTIANJINADMINISTRATIONINSTITUTEJan. 201 3 10. 396 9 /j .issn. 100 8 716 8. 201 . 01 5 环境治理的制度创新与逻辑———以山西省为例倪咸林 1, 杨志云 2 (1. 中国人民大学,北京 10087 2 ;2. 北京科技大学,北京 10008 3 ) 摘要: 山西是中国生态环境破坏的缩影, 也是环境治理的典型个案。环境属性、行动者以及制度与技术提供了理解山西环境治理的逻辑框架。面对地方保护主义、信息不对称、环境执法权力分散、执法手段单一的传统困境,山西通过在环境监管领域实施绩效考核与问责、区域(流域) 限批以及公民参与监督,创新监管制度;在环境执法领域推行跨部门联合执法、环境执法赋权以及末位淘汰等制度设计,创新执法制度, 实现环境治理绩效的改进。现行的制度逻辑在于强制和处罚, 具有明显的阶段性特征, 未来的治理逻辑有赖于更多地依靠市场调节和自愿遵从的制度转型, 在制度激励和可持续发展方面寻找更完美的结合点。关键词:环境治理;环境监管;环境执法;制度创新中图分类号:D 92 文献标识码:A 文章编号: 100 8- 716 8 ( 201 3 )01- 009 4-06 长期以来, 自然环境被当作经济发展的工具, 在经济发展和环境保护方面,存在以牺牲环境为代价换取经济短期增长的观念, 导致经济发展与环境容量之间存在张力。越是资源禀赋高的地区, 这种张力往往越突出。山西因其丰富的自然资源而闻名,尤以煤炭闻名全国, 故有“煤乡”之称。同时, 由于历史的原因,山西形成了高能耗、重污染型产业结构,在占全国 1 / 60 的土地上生产了全国 1 /4 的煤、2 /5 的焦、1 / 17 的火电。大规模的资源开发利用, 在为全国提供能源支持、为全省提供财力支持的同时,也造成了严重的环境污染和生态破坏, 成为“污染之都”。如何破解“资源诅咒”和“环境污染”的双重困境, 真正走出一条资源、环境和经济可持续发展的道路成为山西经济社会发展面临的最大挑战。面对环境污染问题带来的内在挑战和外在压力,从 2006 年开始,山西省各级环保部门强化环境监管和环境执法,掀起了外界称之为“环保风暴”的系列创新举措, 开启了环境治理的“机会之窗”。山西省遵循环境保护的政治逻辑、经济逻辑和技术逻辑,进行环境监管和环境执法的制度建设和能力建设,在短期内取得了卓越的环境治理绩效。山西的环境治理在短期内能够突破环境管理体制的弊端和障碍, 带来环境治理绩效的改进,离不开治理制度创新。从治理的角度,监管和执法是有效的环境治理制度和运行机制的核心。那么, 山西是如何通过监管和执法治理制度创新来构建良好的激励结构, 实现环境保护和环境质量提升的意图呢? 这一问题包括三个子问题:山西环境治理制度的理论基础是什么? 环境监管和环境执法的传统困境是什么? 新的制度安排的内在逻辑是什么? 本文尝试运用制度分析与发展的框架,按照制度- 行为逻辑,解释上述问题,并尝试初步回答新的制度逻辑基础。收稿日期: 201 20907 基金项目: 国家环境保护公益行业专项“生态系统管理方式下的环境管理体制改革研究”( 20