中国水权制度的历史特点及其启示.doc

1 中国水权制度的历史特点及其启示在中国历史上, 水资源大体归国家所有. 并没有完整的水权制度。因为完整的水权制度不仅应该包括水资源的所有权,还应包括水资源的占有权、使用权和支配权。但是, 一些闪光的历史文献, 却吸引我们对中国水权制度的历史特点进行研究,并获得了有益的启示。一、国家是水资源的所有者在我国历史上,水资源所有权一直归国家所有。历代中央集权国家, 创设了较为系统的水资源管理体制, 为水资源国家所有权的实施提供了渠道,起到了保障作用。相传, 早在舜的时候, 就令伯禹作司空, 专门负责水利。《周 2 礼》对先秦的水利官川衡和泽虞的设置及其职能, 有比较详细的记载。《管子· 度地篇》详细记载了当时水官的具体职责, 施工组织形式和分工等等. 、从我国历史的开篇,对水资源实行国家统一管理的思想就非常明确。在这一时期, 春秋末期楚国修建的“芍陂”水利工程,规模非常大;吴国开凿的邗沟, 是我国最早的人工运河。秦、汉是我国中央集权国家形成和巩固的时期, 对水资源的统一管理是当时强化中央集权的一个方面。秦汉中央国家机构均设有都水长丞,“掌诸池沼, 后政为使者”。, 中央政府专门配备了水衡都尉, 掌管上林苑。到了东汉的时候,都水长丞被改为河堤谒者,并设、“司空,公一人,掌水土事。”从两晋十六国到南北朝,都基本上沿用了这种官制的设置, 只是名称略有变动。作为统一的多民族国家, 秦汉集权性的水资源管理体制, 表现了国家对水资源的所有权。当时著名的秦渠、汉渠、灵渠、白渠的修建, 对后世产生了深远的影响。特别是灵渠, 沟通了长江和珠江水系,对航运及灌溉均发生着很大的作用。隋唐以后,我国中央集权国家进一步发展、壮大。隋统一全国,考察了前代水资源管理制度的沿革,创新隋制。隋 3 初在中央国家机构中设水部侍郎, 属土部领导。隋炀帝执政后, 改水部侍郎为水部郎, 属工部领导。唐从隋制, 自此至清,基本上沿用隋制,较少变动。可见,在我国历史上,通过中央国家机构对水资源进行统一管理,实现了水资源的国家所有权。水资源的国家所有, 有利于形成水资源开发利用上的全局观念, 有利于对水资源实行全国统一、有序的管理,有利于充分调动人力和物力, 修建全国范围内大规模的水利工程. 我国历史上水权制度的主要特点, 便是水资源管理大体停留在表达国家所有权这个层面,而且,水资源国家所有之路,一直延伸到了今天。新《水法》的重大变化之一, 就是实行单一国家所有制, 明确规定“水资源属于国家所有。水资源所有权由国务院代表国家行使”, 确立了所有权与使用权的分离原则。国家是水资源的所有者, 也是借鉴了国外的先进立法经验, 世界上许多国家都明确规定水资源为公共所有, 把水资源产权界定为国家或集体所有, 加强政府的管理和控制。目前, 我们完善水权制度、发展水权市场,其前提仍然是确立水资源国家所有, 让公有权力对水权进行初始分 jIz, 然后才退出水资源分配活动。也就是说, 水权的分配, 总是要先进行水权的初始分配, 4 然后才进入初始分配之后的再分配。并且, 人们总是强烈希望拥有公共水权( 如航运) ,由于这部分水权无法在市场上竞争,公共部门在初始水权的分配中,或者购买这部分水权, 或者直接保留下来。因此, 以水资源国家所有为基础的初始配置还是必须的。但是,仅仅确立国家水资源所有权是不够的。特别是在水资源不足的地区, 单一的国家水行政管理模式, 使人们为争夺水源而酿成的水纠纷愈演愈烈。明清时期, 河西许多县志中特设《水案》一章,记载县域间、上下游间争水的纠纷。乾隆《镇番县志》曰: “河西讼案之大者,莫过于水利一起, 正讼连年不解, 或截坝填河, 或聚众毒打”, 甚至往往致伤人命, 其激烈的程度即令官府严判也无法根本遏止。完整的现代水权制度,需要将水资源所有权与使用权相分离,在初始水权分配的基础上, 让使用权进入水市场交易, 从而由自然人、法人和其他组织进行开发利用,以满足社会对水的需要。 5 完整的水权制度,还需要明确水资源的占有权、使用权和支配权。其中,关于水权是否应包括使用权和支配权的问题,现在已经少有争议。问题是,能否允许水权的“占有”或水权的闲置呢? 笔者认为,在水权的初始配置完成之后,为了真正激活二级市场的水权流转, “不用则丧失水权原则”应该被废除。如果水权不使用的时候就由政府收回, 实际上是对市场机制缺乏信任的表现。事实上, 这种不信任是没有必要的。因为水资源只是被固定在“占有”这一层面,有违人们争取水权的初衷,通过支付获得所需资源才是其真正的目的; 另一方面, 在水紧张、水短缺的背景下, 市场机制本身不会允许有闲置的水权,不论是水权流转市场的哪一方,人们都强烈希望从水权的“占有”中得到收益,水权制度的实质就是要让市