公共服务理论与行政法学的转型.doc

公共服务理论与行政法学的转型.doc公共服务理论与行政法学的转型公共服务理论与行政法学的转型一、公共服务理论是行政法学发展的理论支点(一)公共服务理论的提出及其在法国行政法中地位的确立: 从狄骥到佩泽尔 1. ]. 北京: 中国政法大学出版社,1988 : 27-28.)] ,这些公共服务不仅活动主体不是行政机关,而且适用的法律也不是行政法,多是由民法等私法来规范并在普通法院而不是行政法院解决争议。这样,在法国这个严格奉行公私法划分和行政法院与普通法院分立的大陆法系国家,上述新类型公务的出现对于公务理论作为行政法基本理论的地位就是一个巨大的挑战。另一方面,近代行政法又大量出现另一现象,即政府鼓励私人从事公益事业。私人的公益活动虽然不是公务,也往往能得到行政法上的某些地位。因此,行政法的适用范围也超过公务的范围。总之, 自从本世纪 50 年代以后,公务学说在法国受到极大的打击,在很多情况下,已经不能说明行政法的性质和行政法院的管辖范围。[ 3] 总之,公务主体和类型的扩大以及私人公益活动对公务的冲击使得公务学说不能再作为法国行政法学惟一的理论基础,法国行政法学由此进入一个多元标准学说时期。 3. 佩泽尔的公共服务理论狄骥之后的另一位法国学者古斯塔夫• 佩泽尔将公共服务定义为公共团体为了满足普遍利益的需要而进行的活动。[ 4 ]这样, 相对于狄骥对公共服务的定义,佩泽尔的公共服务概念的外延就已经有了扩大化的趋势。他进而认为,公共服务的用语可以有组织的含义和物质的含义。在组织含义上,公共服务意味着一个组织,一个行政机构。在物质含义上,公共服务指的是某项活动,某项具有普遍利益特点的使命,这两个概念经常相互重合,但并不总是如此:事实上,我们越来越多地发现私人组织管理着物质含义上的一些公共服务。公共服务的物质成分和使命如今在公共服务的概念中占据了主导地位。[ 4] 187 ; 188 由于公共服务在本质上属于一个不确定法律概念,在审判实践中对于什么是公共服务,哪些行为可以归入公共服务都是仁者见仁、智者见智,佩泽尔指出判定公共服务的标准有两个,一是符合普遍利益,二是属于统治者的意愿,并且认为法官在认定公共服务时可考虑下列因素的存在:公共权力特权的存在、有悖私法的条款和规则、服务的设立和对服务运行的监督[ 4] 188 ; 189 。我们可以认为,佩泽尔对于公共服务理论做出了新的阐释,使之更适合实践变化的需要。因为佩泽尔坚信,实际上,即使此概念没有从前那么重要,但今天仍然保留着很大的效用。司法判例经常援引此概念。[ 4] 191 佩泽尔认为公共服务的未来将是公共服务的共同体化。在今天,公共服务非但没有消除其概念效用,反而影响到欧盟法律。至于欧盟法院,它在两项裁决中以一种简化的形式承认了公共服务的存在,认为比利时公营邮政局或荷兰公营电力公司承担着保障普遍经济利益的服务或不可中断的服务。由此产生了对法国公共服务概念的某种共同体化和使法国公共服务适应欧洲的问题。[ 4] 204 (二)德国的服务行政与生存照顾理论:从福斯多夫到毛雷尔 1. 福斯多夫的服务(给付)行政与生存照顾理论的提出厄斯特• 福斯多夫是德国行政法学界里最早提出服务行政(LEistungsverwaltung) 概念的。德国行政法学界把最先提出服务行政理论,且主张干涉