审计研究简报.doc

审计研究简报
第13期
(总第243期)
审计署审计科研所 2012年7月23日
从审计视角看部门预算存在的问题与改革建议
【摘要】从近几年部门预算执行审计的情况来看,部门预算管理改革取得了重大成效,本文试图通过国家审计的视角,针对部门预算管理的不足之处,提出部门预算改革向纵深推进的建议。
1999年,财政部启动了部门预算改革,迄今为止,初步建立了与公共财政框架相适应的新的财政预算编制框架体系和运行机制,一个部门一本预算、收支两条线、国库集中支付、政府采购等基本制度已经确立。但从近几年预算执行审计发现的问题来看,部门预算管理从体制、机制、制度层面还存在一些漏洞和不完善之处。本文以审计发现的问题作为切入点,寻求改革方向,以期部门预算管理更趋完善。
一、现行部门预算管理存在的主要问题
(一)预算编制的合理性方面。
。
首先,定员定额不公开不透明。基本支出预算从2002年开始试用定员定额的方法编制,截至2011年已有97家行政单位纳入试点范围。对近几年审计的一些部委基本支出进行测算表明,每家的定额标准均不相同,至于为何不同,各部委间互不知晓,外界更不清楚,这个“定额”似乎成为了“不能说的秘密”。定额标准由财政部按不同类不同档进行设定,并由其内部掌握。这种操作机制留下了博弈空间,不能从根本上杜绝“跑部钱进”,也容易造成部门间苦乐不均。
其次,定额标准未形成波动机制。姑且不论这个定额标准设定是否合理,从近些年许多部委反映的情况来看,除人员变动和正常的工资津补贴调整外,定额标准很少变动,并不随物价变动或CPI指数而波动。随着近几年物价高企,一些部门的公用经费定额标准已难以满足实际需要。以某垂直管理部门为例,该部门2004年开始定员定额试点,2005至2009年分五批完成了全国所有所属单位的试点工作,但从试点至今,中央财政安排该部门基本支出仍有三分之一左右的缺口,部门只能依靠地方财政补助或所属单位上缴收入来弥补。再如:医药费经费不足问题长期困扰一些部委,不得不采用挤占项目支出和其他经费解决;有些部门办公设施、公务车辆超标、超编长期未得到清理,实物费用定额也不科学、不合理,难以发挥实际控制作用。
。
(1)基本支出与项目支出界限模糊。
现行的部门预算由基本支出和项目支出构成,简而言之,所谓基本支出是为保障部门日常正常运转发生的开支;项目支出是为完成特定任务发生的开支。但在实际的预算执行过程中,除了基本建设项目外,几乎其他所有的项目均与部门承担的职责息息相关,而作为行政管理机关的中央部门,其项目支出开支的内容很多是会议费、差旅费、招待费、培训费、交通费和设备购置等与基本支出开支性质雷同的支出。特别是明确作为项目管理的出国费、招待费和经常性专项业务费等三个项目,更是与基本支出中的日常公用经费无异。
上述情况容易造成以下后果:一是在项目支出中列支基本支出,定员定额形同虚设。从《政府收支分类科目》中可以看到,几乎每个部委都有一个与职能相关的业务费,如工商行政管理专项、审计业务费、民族工作专项、宗教工作专项、收费业务费等,所谓的专项业务其实也是该部门具体负责的工作,即职责所在,部门的任何开支均可以与此专项挂钩。有些部委利用这一漏洞,在该专项中列支基本支出,使实际的支出标准远高于财政部设定标准。二是“三公经费”核算与统计口径不统一。近两年,各部门公布的“三公经费”一直被媒体热炒,实际上,一些部门在项目支出中也列支公车经费或以会议费、培训费名义开支招待费,还有的向所属单位摊派相关支出,规避“三公经费”管理,“三公经费”的核算与统计口径亟待统一、规范。
(2)项目支出定额标准体系建设过于滞后。
财政部于2009年制定了《中央本级项目支出定额标准管理暂行办法》和《中央本级项目支出定额标准体系建设实施方案》,但规章制定过于宽泛,操作性不强,到目前为止,部门在编制项目支出预算时,依然无定额标准可依,项目支出编制的合理性无法衡量,项目文本编制的支出内容与实际支出情况脱节。一些部门在申报项目预算时,依然采用“头戴三尺帽”的方式,项目申报随意,增加了部门预算编制、审核的难度,小项目大预算的问题未得到根治。
“第二财政”。
中央财政按照“一清、二转、三改、四纳”的原则,对各项收费和基金区别情况分类管理。从2011年起,学费收入纳入财政专户实行专项管理,其余中央部门预算外资金分别纳入政府性基金和公共预算管理。此举加强了对部门综合预算的管理,但并未实现财政预算和部门综合预算对接。其原因主要是部门综合预算中存在较大一块其他收入。对于中央部门而言,这块其他收入主要包括地方财政补助、利息收入、捐赠收入、所属事业单位或经济实体以资产占用费等名义上缴的利润等。由此也带来一些