王绍光：中国经济政策和社会政策的历史性转变.docx

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从1978年开头到1990年月中期,可以说中国只有经济政策,没有社会政策。在此期间,改革的指导思想是“效率优先、兼顾公正”。说是“兼顾”,其实是不顾。为了追求效率或整体经济增长速度的最大化,不仅没有兼顾公正,也没有兼顾生态环境和国防建立。在上世纪80年月,不仅政府忽视了公正问题,一般民众对这个问题也不太重视。缘由有三:改革以前,存在着铁饭碗和大锅饭带来的效率低下问题。提出“效率优先,兼顾公正”与人们的阅历推断不冲突;
在整个80年月,由于大幅度提高农产品收购价格和实行家庭联产承包制,农夫的生产积极性空前高涨,他们的收入水平也快速上升。结果,城乡差距和地区差距双双下滑;
直到90年月初,中国的改革是种全赢嬉戏?win-wingame?。全部人都从改革受益,差异只是有些人受益多一点,有些人受益少一点。在这种状况下,即便城市内部、乡村内部和地区内部的收入差距有所扩大,只要差距不是过大,人们还可以承受。
进入90年月,状况开头发生变化。假如说80年月的改革还是全赢嬉戏的话,90年月的改革越来越像一种“零和嬉戏”?Zero-sumgame?:亦即某些人受益是以其他人利益受损为代价的。到1992年,城乡差距和地区差距已超过1978年的水平。此后,这两类差距更是急剧扩大,尤其是东南沿海与中西部之间的地区差距大幅攀升,到达了前所未有的程度。与此同时,城市内部和农村内部社会各阶层之间的收入差距快速拉开。到90年月中期,。根据国际通行的标准,已到达严峻不公平的地步。
更为严峻的是,90年月中期以后,正规部门(指国有单位和城镇集体单位)就业人数大幅度下降。此前的1978~1995年间,中国正规部门职工人数始终呈上升态势,累计净增就业人数4560万人。但此后趋向骤转:2004年全国国有单位在岗职工数比1995年削减了3908万人,%;
城镇集体单位削减了2698万人,下降了76%。两者合计削减6606万人,%。
在人类历史上,或许还没有过一个国家在如此短的时间里这么大规模地裁减正规部门的就业人口。随着大量人员下岗失业,城市贫困问题凸现出来。
在农村,90年月后期粮食和其它各类农产品都消失供过于求的状况。“谷贱伤农”,由此造成农夫收入总体增长缓慢。在相当多的地区,农夫收入不是增长,而是下滑。与此同时,长期困扰中国农村的“三乱”问题进一步加剧,多重税费压得广阔中部农村居民透不过气来,激化了农夫与政府之间的冲突。
以上问题是在中国经济快速增长的背景下消失的。从1979年到2005年的26年间,中国国内生产总值年均增长9%以上。这么大的经济体能连续这么多年保持高速增长,在人类历史上还没有过先例。2005年中国的国内生产总值已经到达182321亿元,人均近14000元,大大超过了当年***设定的人均800美元的小康标准。
为什么在综合国力大大增加的同时,会消失如此严峻的不公平问题呢?机械地坚持“效率优先”也许是一个重要缘由。不错,***曾鼓舞一局部地区、一局部人先富有起来。但他说得很清晰,“社会主义的目的就是要全国人民共同富有,不是两极分化。假如我们的政策导致两极分化,我们就失败了”。
他还警告过,“假如搞两极分化……民族冲突、区域间冲突、阶级冲突都会进展,相应地中心和地方的冲突也会进展,就可能出乱子”。
到90年月末期,出乱子迹象越来越多。在这种大背景下,中国政府的政策导向消失松动,在坚持“效率优先”的同时,开头花更大的气力来“兼顾”公正。假如以前的“兼顾”只是说说而已,这时的“兼顾”最终有了些实质内容。
社会冲突的凸现是消失社会政策的背景,它只能说明,社会政策迟早会消失,但不能解释为什么社会政策消失在新世纪之初。社会政策不是政府表表态就算数的,每项社会政策都需要雄厚的财政资金支撑。没有财政资金支撑的社会政策不过是空中楼阁而已。另外,政治学里通常讲政策的“惯性”,政策的“路径依靠”。从经济政策到社会政策的历史性跨越决不是几个领导人拍拍脑瓜就能完成的,它必定涉及政治体制方面的深刻变化。因此,为了理解这个历史性的跨越,我们需要考察中国政府的吸取力量与政策过程发生了什么样的变化。
吸取力量的加强
在新世纪里,为什么中国政府开头将更大的留意力转移到社会政策上来呢?这首先是由于财政体制的变革大大提高了国家的吸取力量,使得政府有可能将更多的资源投入这个领域。从上世纪80年月初开头,中国政府的吸取力量一路下滑,到90年月初已跌入谷底。不要说支撑社会政策,当时连维持国防、治安和政府日常运作的经费都严峻缺乏。有鉴于此,中国政府不得不在1994年对财政体制作出重大调整。回忆过去10年,很明显分税制取得了巨大的、超乎预料的胜利。1994年以来,政府的综合财政收入(这里定义为预算内收入、预算外收入与社保基金收入之和)飞速增长,在短短10年中从缺乏8000亿猛增至近37000亿,翻了近5倍。
综合财政收支占GDP比重也大幅提高。在1978-1995年间,这两个比重从30%-40%跌至16%-17%。1994年财政体制改革见效后,状况快速改善。到2004年底,这两个比重上升到27%左右。2005年,全国财政收入超过30000亿,社保基金收入接近7000亿,预算外收入估量在5000亿左右,三者相加约42000亿,约相当于GDP的30%,又上了一个新台阶。另外,据财政部企业财务快报统计,2005年,。假如平均分红率是50%(OECD国家的股份公司平均分红率是50%),那就会给国家财政带来4500亿元额外收入,是一个相当可观的数字。虽然与许多兴旺国家和东欧转型国家比,中国财政收入占GDP的比重还不算高,但至少与一般进展中国家相比已表现不俗。
假如说上世纪90年月中国政府未能在社会政策方面有所作为是由于“巧媳妇难为无米之炊”,那么今日政府吸取力量方面的问题已大致解决了,为社会政策的消失奠定了财力根底。
公共政策议程设置模式
不过,吸取力量的提高只是社会政策消失的必要条件,不是充分条件。社会政策的消失,还有赖于政策导向的变化。假如“效率优先”的政策导向不转变,政府完全可能把增长的财政收入投放到进展经济的工程上去,而不是用到与民生相关领域。因此,我们需要从公共政策议程设置的角度去探讨中国政策导向变化的内在动因。
议程设置是指对各种议题依重要性进展排序。任何一个社会都面临着各种各样的挑战,但政府应付挑战的资源是有限的,这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源,也包括留意力资源。换句话说,在详细决策之前,政府不得不作出选择,对处理哪些挑战有所取舍。议程是如何设置的?谁参加了议程的设置?为什么有些事情被提上议事日程,而另一些问题却被排斥在外?这些便是讨论议程设置要解答的问题。依据议程提出者的身份与民众参加的程度,我们可以区分出六种议程设置的模式。过去,在中国,议程设置主要实行前五种模式,即关门模式、发动模式、内参模式、借力模式、上书模式;
只是到了最近几年,第六种模式——外压模式——才出现出来。社会政策的消失在很大程度上是议程设置模式转变的产物。
与其他五种模式相比,外压模式有以下几个特点。
第一,只有在初始阶段,外压模式里的议案提倡者是可以确定的。随着议案影响力的扩大、议案支持者的增加,谁是提倡者已越来越难辨别,他们的身份已变得越来越模糊。这时的关键是议案的民意根底究竟有多宽厚,是否对决策者构成足够的压力。说到民意,我们应当区分两局部民众。一局部是所谓“关切的民众”attentivepublic?,一局部是一般群众generalpublic?。前者在数量上永久是总人口的一小局部,但他们对公共议题不仅非常关怀,而且相当了解。他们对议案的支持有助于防止议案滑出舆论的焦点圈。后者是大多数人,他们对多数公共议题的留意力往往是短暂的;
一般群众很少长期执著地卷入某项争议。正是由于如此,一旦一般民众支持转变旧议程、承受新议程,对决策者的压力之大是可想而知的。在这种状况下,公共议程最可能变为正式议程。
其次,外压模式产生作用的前提是少数人关怀的议题变为相当多人关切的公共议程,否则压力便无从产生。而这个过程需要时间。即使某个议题已经提上了公共议程,假如它最终得以进入政策议程的话,同样也需要时间。因此,外压模式的一个特点是所需时间一般比其他模式长。
第三,由于头两个特点的存在,讨论者往往很难精确地断定外力毕竟通过什么方式最终影响了议程的设置。他们所能做的无非是在时间的先后挨次上将外部压力的形成与政府议程的变动联系起来。
上述三个特点是在一般状况下外压模式具备的特点。但也有特别状况,即突然消失所谓“焦点大事”?focusingevents?,引起社会普遍的关注,进而迫使决策者快速调整议程。焦点大事一般都是坏事,如灾难、事故等,它的发生对某一群人的利益造成现实的损害、对其他人的利益可能产生潜在的损害。这类大事的发生使得利益群体、政府官员、群众传媒、以及广阔公众对现存问题有更深切的熟悉,盼望订正明显的政策失误。留意焦点的集中有助于打破已往的权力平衡,使争取议程转换的意见在公众舆论里占据上风,形成强大的民意压力,迫使决策者在短时间里调整政策取向。因此,有学者把焦点大事引发的反响阶段称之为“政策窗口”?policywindow?。
由于焦点大事的影响是直接的、快速的、简单确定的,不少讨论议程设置的学者都把留意力集中在它上面。
外压模式消失的背景
过去,在中国议程设置一般实行的是上面提到的五个模式,外压模式比拟少见。尽管早在上世纪80年月中期,中心领导人就在提出决策科学化的同时,提出了决策民主化的主见,直到90年月后期以来,带民主颜色的外压模式才越来越常见。之所以会消失这样的变化,可以在两方面找到缘由,一方面是压力从何而来?另一方面是压力为什么会产生影响议程设置的效果? 先看压力的根源。上面提到,虽然中国经济在过去四分之一个世纪高速增长,但不惜一切代价追求GDP高增长率也带来一系列严峻的问题。这些问题或许在改革初期并不凸显;
但随着时间的推移,它们变得越来越引人注目;
到90年月末,有些问题已变得令人触目惊心,包括环境危机、贫富悬殊(地区差距、城乡差距、居民收入差距)、缺乏经济与社会安全(大规模下岗失业、就学难、就医难、各类事故频发)等。人们切实体会到经济增长不等于社会进步。与此同时,社会分化程度越来越高。在改革初期,由于社会分化程度低,人们简单形成共识。那时,哪怕某些人必需为改革付出代价,他们往往情愿为了长远的利益而牺牲短期利益,由于他们信任,改革最终会使全部人受益。随着社会日益分化,曾经让人布满盼望的“改革”变得可疑起来。改革的金字招牌脱落了,有关改革的共识裂开了。那些在前期改革中利益受损或受益不多的阶层对新推出的改革不再毫无保存的支持;
恰恰相反,他们对但凡带有“改革”标签的举措都疑虑重重,生怕再次受到损害。这些人仇视滥用权力、中饱私囊的官员,敌视一夜暴富、挥金如土的新贵,蔑视巧舌如簧、发“改革”财的学者。更重要的是,他们普遍感觉到中国的改革已经步入歧途,到了改弦更张、强调经济社会协调进展的时候了!这就是政府面临的社会压力所在。
那么潜在的压力是如何转化为现实的压力呢?四个领域的变化发挥了关键性作用:利益相关者的施压、非政府组织的卷入、群众传媒的转型和互联网的兴起。
政策导向的变化
除了像孙志刚案这样的“焦点大事”外,在多数状况下,舆论影响公共议程的设置、进而影响正式议程的设置是一个较长的过程。比照最近几年提上公共议程的话题与政府政策的调整,我们可以看到两者之间存在一条清楚的脉络,包括三农问题、农夫工问题、户籍改革问题、义务教育问题、公共卫生问题、医疗保障问题等。在全部这些领域,舆论对原有政策的批判一般都比政策调整要早3至5年,前者对后者的推动作用毋庸置疑。
最初,舆论批判的焦点集中在详细政策领域,但人们逐步熟悉到,详细政策之所以消失偏差,是由于中心政府实行了“效率优先”的整体政策导向,地方政府则为了追求GDP高增长率而不惜一切代价。于是,近年来在网络和传统媒体上,我们看到对这种政策导向的普遍质疑和剧烈抨击。2002年底召开的中共十六大试图重新解释“效率优先、兼顾公正”的含意,使用了“初次安排效率优先、再次安排注意公正”的提法。
但贫富悬殊的残酷现实告知人们,初次安排中的不公正问题(例如垄断行业与非垄断行业之间的收入差距,老板、经理、干部与一般职工之间的收入差距)同样需要重视,单靠财税等再安排杠杆来调整是远远不够的。2003年10月,党的十六届三中全会虽然仍旧沿用“效率优先、兼顾公正”的提法,但其重量已被“以人为本”的“科学进展观”大大冲淡。到了2004年,十六届四中全会没有消失“效率优先,兼顾公正”的提法。2005年底,中共十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会进展第十一个五年规划的建议》又进了一步,提出将来中国要“更加注意社会公正,使全体人民共享改革进展成果”。
指导思想是个纲,纲举目张。指导思想开头调整以后,新一届中心领导集体已经或正在实行一系列重大举措,切实解决生态环境恶化、地区进展失衡、农业根底薄弱、农村进展滞后、农夫增收缓慢、城乡差距拉大、工人下岗失业、克扣拖欠工资、国有资产流失、职工权益受损、贫富过于悬殊、矿难事故频发、疾病疫情不断、医疗保障缺失、教育费用昂扬、房价上涨过快、征地拆迁野蛮、社会治安不靖等问题。从“进展是硬道理”、“先富论”、盲目追求GDP增长,到“以人为本”、“共同富有”、“构建社会主义和谐社会”是个历史性的跨越。没有民众对“改革”的质疑反思,没有新兴与传统媒体对公共政策的剧烈辩论,没有社会要求重新定位中国改革的剧烈呼声,政策导向消失如此巨大的转折是难以想象的。