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我国风景区管理体制相关问题概述
我国风景区管理体制发展历程
我国风景区在文革结束之前,是国家政治的附庸,主要用于接待外国政要。文革后,主要经历了两个重要的发展阶段。
风景区管理体制初步形成阶段
我国幅员辽阔,既有灿烂悠久的历史,又有壮丽的名山大川。文革结束后,国家百业待兴,风景区管理体制问题才逐步列入中央议事日程。1979年4月在杭州召开的全国风景区工作座谈会,揭开了我国风景区管理事业的序幕。1982年,国务院审定公布了第一批“国家重点风景名胜区”共44个,标志着“中国已把风景名胜区这一宝贵的自然与文化资源以国家政府的名义确定,严加保护”。1994年国家建设部发布了《中国风景名胜区形势与展望》,对许多现在还在延续的管理体制及相关政策进行了肯定和推介。中国风景区体系和管理体制初步形成。
这期间共形成了4种主要管理模式:分别是政府机构类型、准政府机构类型、协调办事机构类型和统一管理机构缺失型。
风景区企业化阶段
从上世纪90年代开始,随着国民经济持续高速发展、国民收入大幅提高,国内旅游迅猛发展,许多风景区收入骤增,并开始自发地或在地方政府主导下进行大规模的开发,在社会上和学界均引起了很大反响。2001年,全国有24个省份提出要将旅游业作为支柱产业或重点产业,倾力支持,优先发展,全力打造。企业化经营主要有三种形式,一是上市公司;二是成立统一的风景区管理机构及其下属的旅游公司,集行政管理、旅游开发、公司运营为一体;三是实行租赁经营或转让经营,国家向私企出让开发经营权,实行国退民进。
我国风景区管理体制要素分析
风景区的性质和功能
国务院2006年9月6日颁布的《风景名胜区管理条例》对风景区下的定义是:“指具有观赏、文化或者科学价值自然景观、人文景观比较集中,环境优美,可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域”,“设立风景名胜区的目的,就是要保护和合理利用风景名胜资源。”可见,设立风景区首要目的是保护,即为国家保留一批珍贵的风景名胜资源(其中包括自然资源、人文资源和生物资源等等),其次才是合理利用,即在条件允许的情况下有限度地开发利用。因此,风景区事业首先是国家的一项社会公益事业,而不是一项以经营为主的经济产业;在风景区的社会公益性质得到满足之后,可有条件地考虑开发利用问题。这应当是风景区的性质所在。
根据风景区的定义及上述性质分析,风景区应当具备以下4项功能:
提供优美环境。风景区丰富的自然资源和天生丽质的优美环境,是大自然赐给人类的宝贵财富,为人们提供了休闲、游览的好去处。
保护生物多样性。自然生态体系是经过长年演化而来的,在人类对地球无止境索取的情况下,风景区成为保护生物多样性的一方净土,为子孙后代留下了宝贵财富。
提供学术研究和国民教育。风景区内的地形、地貌、地质、气候、土壤、水体、动植物等鲜有人类雕琢的痕迹,更多地保留了地球原生态的资源;另外,一些历史遗迹也穿过重重历史迷雾走到今天,成为宝贵的人文资源。这些都成为现代人研究自然科学和人文科学的不可多得的珍贵载体。
发展地方经济。风景区得天独厚的资源优势使其成为旅游的最佳目的地,人们在开发旅游的同时获得了丰厚回报,促进了地方经济发展。风景区的这项功能,更是存在着经营性经济行为,这也是本文要研究的重要内容。
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