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中国公共预算改革的目标选择:近期目标与远期目标
[摘要]本文运用凯顿的预算模式理论研究了中国公共预算改革的目标选择主要结论是,中国现阶段仍然应该以建立一种“控制取向”的现代公共预算体制为目标,中国预算改革的当务之急是将政治控制与行政控制纳入预算过程。最后,虽然新绩效预算是一种非常理想的预算模式,但是,中国目前并不具备实行的条件。即使对于实行新绩效预算来说,先实行一种“控制取沱向”的预算体制也是有帮助的。
[关键霖词]预算改革目标选择政治控制行政控制
1999年,中国启动了预算改革,将财睾政改革的重点从收入转移到支出管理,重构预算编制与执行过程。从长远来看,如果这一改革成功,它将对中国政治与政府轼管理带来意义深远的影响。但是,有一个酣非常重要的问题:对于中国目前正在进行泻的预算改革来说,它的近期目标是什么?颡远期目标又是什么?运用凯顿的预算模式理论并结合笔者最近两年在地方预算方面病的调研,本文准备对这个问题进行回答。已
一、预算时代的划分:一个理解的框架槊
一个国家的预算改革应该如何确定改革嗷的重点首先要考虑自己所处的预算发展阶磙段。在不同的发展阶段,预算体系最迫切
む需要解决的问题是不同的。对于中国预算佥改革来说也是如此。本文运用著名公共预洳算专家凯顿(Caiden,1978)的预算模式理论来分析中国公共预算改革揶的目标选择。凯顿运用三个变量将预算史潞划分为前预算时代、预算时代和超预算时俊代:(1)收入汲取,即一个预算体制从摺社会中汲取资源的能力;(2)公共责任┻,即一个预算体制对社会公众是否承担一卫种政治责任;(3)行政控制,即在政府内部是否有严格的财政控制。“前预算时卯代”主要是指专制君主制时期(介于中世妪纪后期和19世纪初以前)。尽管这一时耻期的预算模式相对成功地汲取了大量的收入,其付出的代价则是非常低的公共责任ш和行政控制。在19世纪以来,随着西方血国家纷纷建立现代公共预算体制,政府预悱算进入“预算时代”。现代公共预算体制炅是一种“控制取向”的预算模式。它是设泣计出来解决“前预算时代”的政府预算存在的问题,将政治上的公共责任和有效的槊行政控制引入政府预算。19世纪形成的各种经典预算原则最鲜明地反映了现代公菅共预算体制的“控制取向”。年度性原则键意味着政府每年都要到议会去争取政治支幻持,从而为议会控制政府预算创造了条件。在政府内部,年度性原则意味着各个机梓构每年都必须接受预算机构的审查,从而嗅加强了政府内部的预算控制。但是,仅仅∵年度性原则并不能保证议会能够有效地控栝制政府预算,也不能保证预算机构能有效鹤地控制各个机构的预算。如果政府或各个
珏机构拥有独立的不受议会或财政部门监督錾的预算外资金,那么,议会对政府的预算爆控制和财政部门对各个政府机构的预算控盼制就会形同虚设。所以,全面性原则要求葬所有的政府收支都必须放进预算内,受预堤算过程约束。同样地,一致性原则也是以渤预算控制为目的的。因为,如果预算体系哟内有某些收入或支出是按某种不同于其它边收入和支出的方式来处理的,那么,即使境它们已经被放进预算内,对它们的预算控椿制也会弱化。最后,严格性原则要求预算怠一经同意必须严格执行。它的主要目的是昭增加预算承诺的可靠性,约束政府或支出机构的机会主义行为。在现代公共预算体づ制中,严格性原则通常是通过在政府内部猿建立“外部控制”体制来实施的,即在预槎算执行中由财政部门从外部对各个支出部门的支出决策进行事前审计(希克,2000,第114页)。19世纪形成的经礞典预算原则在20世纪70年代逐渐受到挑战,19世纪所强调的行政控制逐渐弱邗化,出现了一些预算过程难以控制的支出镨,例如各种赋权型预算和预算外财政。在姘这种情况下,各国预算开始出现一些新的努特征:“预算的非弹性”、“预算的不可缣预测性”、“预算的零碎化”、“预算的歉私有化”。凯顿将这一时期概括为“超预缎算时代”(Caiden,1978,1炊988)。
二、改革前的中国预算体制践:“前预算时代”
从1949年建国到┠1978年经济改革是中央计划占统治地橙位的时期。在这一时期,资源配置是由中饵央计划决定的,预算只不过是计划的反映蹦,计划委员会才是真正的“核心预算机构关”。而且,预算格式主要是一种功能预算蟮,即将支出按照它们在经济建设中所起的々功能进行组织,同时将收入按照经济性质窳分类。1978年启动的市场导向的经济ù改革逐渐瓦解了计划体制在资源配置方面氙的支配性地位。从1978年到1999苹年预算改革的这一时期,虽然传统的以计斌划为主导的财政资金配置体制已经开始衰落,但是,由于这一时期财政改革的重点谢是在财政收入方面,中国未能建立一个有梢效的预算体制来填补计划体制衰落后留下醣的预算管理真空。所以,原来由计划委员涣会集中的资金分配权逐渐碎片化