关于建立生态环境补偿机制的思考.pdf

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即中央对地方的转移支付占绝对主导地位,区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。这种完全由中央政府买单的方式显然与“受益者付费”的原则不协调,不仅没有调动全社会的积极性,而且使许多地方产生了依赖思想。同时,有限的资金分散用于各个地区,造成资金的低效使用和浪费。三是目前我国生态环境补偿无论是矿产开发补偿还是退耕还林补偿,其标准基本上采用“一刀切”的政策。如在退耕还林补偿中,全国仅分南方和北方两个补偿标准。由于制定补偿标准缺乏科学依据,没有体现因地制宜,导致在一些地区“过补偿”而在另一些地区“低补偿”现象。四是目前生态环境补偿基本上是采取“搭车收费”的方式,收费和使用主要以部门或行业为界,如水利部门收取水资源费、环保部门收取排污费、国土资源部门收取资源费,部门间各自为政,不能形成合力,已收取的有限资金也没有完全用到生态环保建设中去,造成补偿不到位的局面,在一定程度上影响相关单位保护生态环境的积极性。五是目前全国还没有形成统一、规范的生态环境补偿管理体系,缺乏有效的监督,资金的收取和使用都存在很大的漏洞。六是目前我国的生态环境补偿主要局限于退耕还林、天然林保护、矿区植被恢复等方面,其它方面的补偿刚刚兴起。与其他国家相比较,我国的生态环境补偿还有许多方面有待开展。———产生生态补偿问题的症结。我国生态环境补偿之所以面临诸多问题,其症结在于:一是生态环境无价意识根深蒂固。受传统计划经济的影响,生态环:..认为生态环境资源是公共产品无需付费,对建立生态补偿机制的重要性认识不到位,一些地方将建立生态环境补偿机制看成是欠发达地区单方面的需求,一些地区片面地将生态环境补偿简单地等同于政府的财政补助。正是生态环境无价意识的普遍存在,使建立生态环境补偿机制成为一件难事。二是生态环境价值难以货币化。在市场经济条件下,随着人们对生态环境认识的逐步深化,虽然有越来越多的人对生态环境补偿原则上是赞同的,但在具体操作中,不同的人,对不同地点、不同时间生态环境价值有不同的看法,如何对它进行货币计量,目前还未得到有效解决,从而制约了生态环境补偿工作的顺利开展。三是生态环境补偿对象纠缠不清。从理论上说,生态环境补偿是受益者对受损者的补偿,但由于受损主体和受益主体往往不易界定,导致生态环境补偿容易因被异化而变味。如就大江大河流域治理来说,上游地区的生态环境保护会使下游地区获益,下游地区受益应该进行生态环境补偿是理所当然的,但如果上游地区发生生态环境污染,下游地区便会成为生态环境的受损者,则污染的上游地区理应向下游地区进行生态环境补偿。在建立生态环境补偿机制过程中,各地区从自身利益出发会在生态环境补偿对象上纠缠不清,即使是生态环境的受益者也会提出种种狡辩而不愿承担保护、治理生态环境的成本。四是生态环境损益双方实力不对称。生态环境补偿机制的核心是“谁受益谁补偿”,补偿对象为生态环境保护者或利益受损者。然而,在现实经济生活中,需要获得生态环境补偿的大多为弱势群体,以山区居民、农村居民和欠发达地区居多;需要作出补偿的,一是政府,二是企业,三是城市或城市居民。前者处于弱势地位,后者处于强势地位,当前者的利益受到侵害时,许多受到损害的百姓,只能选择忍气吞声、自认倒霉,这种现实也制约了生态环境补偿机制的建立。三、建立生态环境补偿机制的依据建立生态环境补偿机制让生态环境保护成果的受益者支付相应的费用,并让保护者或利益受损者得到一定补偿,以解决生态环境这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象,激励人们从事生态环境保护投资并使生态资本增值。之所以应该如此,其依据是生态环境价值、公共产品和外部效应理论。———生态价值理论。生态环境是由各种自然要素构成的自然系统,具有环境与资源的双重属性,是人类生存不可替代的物质,是经济活动难以缺少的投入要素。正如马克思曾指出:“经济的再生产过程……总是同一个自然的再生产过程交织在一起的。”①自然系统与社会经济系统是通过自然资源进入社会经济系统和社会经济系统产生的废物回到自然系统而发生关系,在这一循环过程中,自然资源被消耗且因社会经济系统中的废物污染导致功能下降,即数量相对减少、:..如对自然系统不进行补偿或再生产,其后果是生态环境功能持续下降,最终使自然资源的供给不能满足国民经济持续发展的需要,形成自然资源“瓶颈”,甚至导致国民经济的崩溃。因此,人类在利用生态环境的时候,必须以适当的方式进行补偿,其补偿的依据之一就是生态价值理论。因为在现代生态环境系统中,由于人类活动范围的不断扩大、活动程度的不断深入,生态环境已不再是纯“天然的自然”,而是“人化的自然”,在大多数情况下生态环境已被资本化而成为生态环境资本,由此决定了生态环境包含三方面的价值:一是固有的自然资源价值,即未经人类劳动参与而天然产生的那部分价值,它取决于各个自然要素的有用性和稀缺性;二是固有的生态环境价值,即自然要素对生态系统的功能性价值,包括维持生态平衡、促进生态系统良性循环等,对人类来说,这是一种间接价值;三是基于开发利用自然资源的人类劳动投入所形成的价值,包括为了保护和恢复生态环境所需的劳动投入。既然生态环境具有价值且具有资本属性,就应按照政治经济学中的等价交换原则,坚持“谁开发谁保护,谁破坏谁恢复,谁使用谁付费”的制度,建立生态环境补偿机制,由受益者对使用生态环境资源进行价值补偿,使生态环境投资者得到相应的回报,以保证各方利益平衡,从而保障生态环境建设和经济建设的可持续发展。否则,就会严重挫伤生态环境投资者的积极性,阻碍生态环境系统的正常循环。———公共产品理论。社会产品可以分为公共产品和私人产品两大类。与私人产品不同,公共产品具有非竞争性和非排他性两个基本特性,个人对公共产品的消费不影响其他人对同一公共产品的消费,每个个人对公共产品的消费取决于社会提供该公共产品的总量,在许多情况下,很难将不付费的个人排除在公共产品的消费之外,使公共产品的消费存在所谓“免费乘车”现象。生态环境在很大程度上属于公共产品,由于其非竞争性往往导致过度使用,最终使全体成员的利益受损;其非排他性又会使人产生“搭便车”心理。要解决生态环境这一特殊公共产品消费中的上述问题,虽然政府管制和政府买单是有效机制之一,但不是唯一的机制。如果完全由政府免费提供生态环境这种公共产品,人们便会毫无节制地消费或尽量占有生态环境资源,对那些未能享用生态环境资源的人来说显然有失公平,并会导致“寻租”行为的出现。以市场方式提供生态环境这一公共产品,将个体对生态环境资源的消费转化为其成本,虽然要承担一定的排他成本,但可以避免或抑制生态环境资源的过度消费和浪费,降低生态环境资源消费中的拥挤成本,从而促使生态环境资源配置效率和社会福利实现最大化,体现公平与效率。因此,在市场经济条件下应以公共产品理论为依据建立生态环境补偿机制,通过制度创新让生态环境保护成果的受益者支付相应的费用,解决好生态环境这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象和生态投资者的合理回报问题,使生态环境:..实现生态环境保护与建设投入的制度化、规范化、市场化。———外部效应理论。经济学上外部效应是指实际经济活动中,某一经济活动主体行为对其他主体的利害影响,其实质是私人成本与社会成本的背离,从而导致实际价格与最优价格的差异,这种外部效应分为外部经济性和外部不经济性。外部经济性是指某项活动对周围事物造成良好影响,并使周围的人获益,即私人成本大于社会成本、私人收益小于社会收益的情形。如某农夫养蜜蜂,可能会增加邻居种植果树的收益,因为蜜蜂的采蜜活动,会提高果树的授粉效率,从而增加水果产量。外部不经济性是指私人成本小于社会成本而私人收益却大于社会收益,其实质是私人成本社会化了。如某一农民在自己的菜地上用喷雾器喷洒农药时可能会影响邻居的畜牧生产,邻居的猪或牛可能因接触到农药而得病,需要请兽医治疗,从而增加邻居的养畜成本。对生态环境开发利用具有明显的外部效应,从而构成一种社会成本。外部效应理论认为,如果生态环境受益者无须付费,而蒙受损失的人无法得到补偿,生态环境资源配置与利用便很难达到最优状态,建立生态环境补偿机制对解决外部不经济性问题,将社会成本内部化,由行为人承担外部不经济性所造成的后果至关重要,而要激励人们从事具有外部经济性的生态环境保护行为,更应通过建立生态环境补偿机制对外部经济性行为的私人成本与社会成本差额进行补偿。因此,必须以外部效应理论为依据建立生态环境补偿机制,使生态环境受益者承担相应的环境成本,促使人们改变以往的生产经营方式和生活方式,减少对生态环境资源的消耗与破坏,激励人们从事具有外部经济性的生态环境保护。四、建立生态环境补偿机制的对策建立生态补偿机制是一项复杂的系统工程,涉及面广、政策性强。要使生态环境补偿机制有效解决经济社会发展中生态环境资源的存量、增量问题,激励人们从事生态环境保护和建设的积极性,使生态环境资本增值和永续利用,必须采取以下对策措施:———强化生态环境产权意识。产权并不是我们通常所讲的法律意义上的所有权,但必须以所有权为基础。目前我国生态环境产权在理论上是明确的,所有权属于国家和集体,经营权归属于单位和个人,所有者依法向经营者索取收益,经营者依法向所有者缴纳税收或租金以及对生态环境资源的损坏进行保护、恢复或赔偿。但在实际中生态环境所有权的虚化导致了产权的模糊,从而造成对生态环境资源的无偿、不合理、甚至是掠夺和破坏损害。在社会主义市场经济条件下,明晰的产权既是保证人们有效利用生态环境资源以及对生态资源进行投资和管:..也是充分发挥生态环境补偿机制作用的必要条件。只有生态环境的产权明晰,才能明确补偿主体,科学地界定补偿的对象,使生态环境资源得到有效保护。否则,将引致利益纠纷,抑制人们对生态环境资源进行投资、保护和管理的积极性。因此,建立生态环境补偿机制,必须针对人们对生态环境产权的模糊认识,强化人们的生态环境产权意识,在全社会树立“生态有价、环境有价、资源有价”的观念,为建立和实施生态补偿机制奠定思想基础。———加强生态环境补偿立法。社会主义市场经济是法制经济,生态环境补偿机制必须建立在法制化的基础上。同时,生态环境补偿具有全局性和复杂性,且需要补偿的大多为弱势群体,更需要国家从法律上给予支援,为建立生态环境补偿机制提供法律依据。为此,国家有必要制定生态环境补偿法,对生态环境资源开发与管理、生态建设、资金投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一协调,明确生态环境补偿资金征收、使用、管理制度,科学确定生态环境补偿标准、补偿方式和补偿对象,合理界定生态环境资源开发利用过程中不同利益主体之间的关系,将生态环境补偿纳入规范化、法制化轨道,这是建立和完善生态环境补偿机制的根本保证。欧盟的生态补偿一般都是有立法或政府相应政策(包括欧盟、成员国、自治州三级法律和政策)所支撑的。在我国,随着生态补偿措施的逐步展开,相应的法律、法规、政策等基础性支撑制度也必须随之完善。从目前来看,我国可考虑逐步建立起中央和地方两级制度保障体系:在中央层面,主要从立法角度入手对生态补偿措施给予保障;在地方层面,根据当地实际情况出台相应的地方法规。———推进生态环境价格改革。推进生态环境价格改革,建立有利于资源节约和环境保护的价格体系,完善其价格形成机制,促进经济增长方式转变,是建立生态环境补偿机制的必然选择。只有使生态环境资源价格反映价值,才能顺利构建生态环境补偿机制。根据马克思的社会再生产理论,在社会经济系统中,要使社会再生产能顺利进行,必须使社会总产品能够加以实现,即社会总产品能够全部销售出去,补偿生产过程中消耗的不变资本(C)、可变资本(V),并获得一定的剩余价值(M)。如果从整个生态环境系统考察社会经济系统,经济生产不可避免地要投入生态环境资源,同时将生产中产生的废弃物排入自然界,使生态环境资源受到污染。为了保持生态环境平衡,保证人类的延续生存环境相对稳定,必须对耗费的生态环境资源进行补偿。这样生态环境资源的价格应包括两部分:),另一部分是劳动投入形成的价值(C+V+M),+C+V+M。目前我国生态环境资源价格中仅包括C+V+M,。因此,必须推进生态环境资源价格改革,使其价格全面反映其价值,以科学合理地确定生态环境补偿标准。:..———完善生态环境补偿管理。为了使生态环境补偿机制有效运行,必须完善生态环境补偿组织体系,包括补偿政策制定机构、补偿计算机构、补偿征收管理机构、补偿流通网络体系等,以解决补偿主体———补偿依据———补偿数量———补偿形式———补偿途径———补偿征收———补偿使用———补偿监管等诸多环节的问题,确保生态补偿活动顺利展开。应在生态环境资源所有者与生产企业间建立起商品货币关系,实现生态环境资源经营权与所有权的分离,建立生态环境资源交易市场,实现生态环境资源经营权合理转让,利用价格机制、竞争机制建立起生态环境资源集约化开发与利用体系。同时,为保证生态补偿政策的公平合理,应借鉴欧盟的监测评估经验,建立一支社会化的生态环境补偿政策监管和评估机构队伍,对生态环境效益、经济效益、社会效益进行全方位的评估。建立生态环境补偿资金使用绩效考核评价制度,对资金使用绩效进行严格的检查考核,并建立相应的奖惩制度,更好地发挥生态环境补偿资金的激励和引导作用。———坚持生态环境补偿原则。建立生态环境补偿机制,必须坚持以下原则:一是开发者补偿,受益或损害者付费原则。开发者不但要为其利用资源环境付出代价,而且有责任和义务对造成的生态破坏和环境污染损失作出赔偿;受益者有责任和义务向提供优良生态环境质量的地区和人们提供适当的补偿。二是共同发展原则。要充分考虑和正视欠发达地区的发展权,促进保护地区与受益地区的共同发展。三是循序渐进、先易后难的原则。既要以积极的态度抓紧组织专题研究,逐步解决其中的一些较难的技术和制度问题,更要尽快组织力量,完善那些已出台、并被证明切实可行的做法,逐步总结经验,循序推行,力争在近期内有新的突破。四是多方并举、合力推进原则。要根据当前经济社会发展的现实基础,多元筹措生态环境补偿资金,既要坚持政府主导,调整政府财政支出结构,增加财政投入,又要提倡社会参与,多方筹集、市场运作。总之,生态环境补偿机制是实现生态环境持续利用的一种有效手段,只有从我国的实际出发,在市场价格机制的引导下,建立起产权主体清晰、标准合理、监督有效的生态环境补偿机制,才能谋求区域之间、当代人之间、代际之间的协调发展,促使我国和谐社会早日建成。