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论中国节能减排的法律路径
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内容提要: 节能减排需要政府,更需要市场。从政府强制到产权交易是节能减排从政策走向经济的必由之路。能源法设计能耗权交易、环境法设计排放权交易是实现节能减排归入经济发展机制的制度条件。
从“十五”规划到“十一五”规划,节能减排指标的完成一直让中国政府耿耿于怀。虽然有2009年中国单位GDP能耗下降14%的利好消息,“十一五”规划能耗指标能否下降20%,二氧化碳排放量下降能否达到10%依然不确定。节能减排已经成为制约中国经济发展的“软肋”。
从发展低碳经济,气候变化政治走向高端,节能减排就成为中国政府的行动纲领,却没有成为企业和个人的行动纲领,以至于节能减排是政治却不是经济。在现行法律制度基础上,选择并设计安排产权交易制度,可能是节能减排从政治走向经济,特别是低碳经济的路径依赖。
一、中国碳排放是客观历史进程
中国现时的发展阶段、能源结构与市场经济制度的匮乏决定了中国碳排放不仅是客观的,也是一个无法回避的历史过程。
(一)中国正处于大气污染的发展阶段
能源消费水平与经济增长与发展水平具有同一性,这种同一性经常是不可逾越的过程。从国际经验看,工业化、现代化、城镇化过程都是高耗能过程,而高耗能就必然会形成高污染。无论是技术与设备的大量采用,“新知识点的增长”,“城市生活”[1](P85, P83)都会带来能耗水平的大幅提升。当今世界的工业化国家都经过高能耗与重污染的历练。从资本原始积累到工业化实现,这些国家的污染曾经威胁到整个世界的发展。兰德尔就曾感叹,西方四百年的繁荣是“建立在生态系统不断的和不可逆转的改变基础上的”[2](P6),“不仅减少了那些受益国家的可耗尽资源储量,而且给那些没有从中受益的国家的经济发展前景不可避免地蒙上了一层阴影”[2](P9)。工业化国家的历史排放量积聚依然是世界包括气候变化等环境的日益严重的成因。即使现在化石能源的持续消费依然是工业化国家发展基础。如果说到2030年人类能源消费“化石能源仍将占据主导地位”[3](P3),那么工业化国家当然要承担主要责任。只因为如此,吉登斯疾呼,工业化国家必须承担起减排“第一位责任”[4](P5)。
作为发展中大国,中国正处于工业化、现代化、城镇化并举的过程,技术与资本有机构成的集中,农业社会向工业社会的过渡,基础设施与居住规模的扩大,人口密集与交通网络的发达都要以大量能耗作为支撑。特别是中国正在进行的市场化又进一步激励企业与个人释放偏好,进而推动着经济持续高速增长,化石能源消费呈持续增加的势头。能源消费与财富成正比,与能源效率成反比。扎特基安“能耗第一法则”证明,“经济增长、生活水平的提高与能源需求扩大之间始终存在着十分密切的关系”。“个人财富和福祉与能源消耗直接相关。”“人们变得越富裕,使用的能量也就越多,反之亦然。”[5](P11, P37)中国市场化刺激着GDP经济总量迅猛