论行政行为作为民事诉讼先决问题之解决.doc

论行政行为作为民事诉讼先决问题之解决
——以行政行为效力存在差异为基础
方世荣羊琴*
 
一、问题的提出
当代社会具有社会、经济关系复杂多样化的特点,许多民事经济活动领域存在着行政权力介入和渗透的情形,由此形成在民事诉讼中,大量案件必须先认定行政行为效力的问题。如房屋所有权纠纷案件中,经常首先会遇到房屋登记行政行为是否有效——即房产权证是否有效的问题;在专利侵权纠纷案件、交通损害赔偿案件中,也常常会碰到专利行政行为对构成专利侵权的行政认定和道理交通行政部门作出的交通事故责任认定行为是否有效的问题等等。我国行政法学者、行政审判法官和民法学者、民事审判法官在各自的立场上有分歧。前者一般认为,除无效行政行为以外的所有行政行为,一经成立即具有公定力,非由法定国家机关通过法定程序,不能否认这一效力,因此民事诉讼中的行政行为,民事诉讼本身无权评判,只能通过行政诉讼的途径解决。后者则一般认为,行政行为对法院都不具有约束力,无论是什么行政行为,在民事诉讼中都只是作为证据适用,民事诉讼均可以对其效力进行评判。而且,我国没有普通法院和行政法院之分,尽管在民事诉讼中是由民事审判庭具体审查判断行政行为的效力,但民事判决是以人民法院的名义作出的,因此在民事诉讼中审查判断行政行为的效力并不违反人民法院审查判断行政行为效力的原则。这种认识上的分歧给审判实践带来了困惑,很多法院对此类案件无所适从,甚至一个简单的案件历经数年和多次审理都得不到解决。为学界所广泛讨论的河南省焦作市高永善房产纠纷案,就是一个典型的例子。[1]
二、行政行为作为民事诉讼先决问题之含义
在民事诉讼中,不少案件会遇到行政行为的效力问题,该行政行为不是案件的诉讼标的,但案件的解决有赖于行政行为效力问题的先行解决,在这样的情况下,行政行为就成为民事诉讼的先决问题。[2]如在房屋产权纠纷案件中,一方当事人对另一方当事人据以主张产权的房地产权证的效力提出异议。在这个民事案件中,诉讼标的是争议房屋的产权,行政机关颁发房地产权证的行为不是诉讼标的,但是,在一方当事人对房地产权证的效力提出异议的情况下,要解决房屋产权纠纷,必须先解决发证行为的效力问题。因此,在本案中,发证行为构成民事诉讼的先决问题。 并不是民事案件中所有行政行为均构成民事诉讼的先决问题。行政行为构成民事诉讼先决问题的条件是:行政行为必须是民事诉讼不能回避的问题;该问题的解决对民事案件的处理结果必然会造成影响。如果民事案件的处理,可以回避行政行为,则该行政行为不构成民事诉讼的先决问题。如甲打伤乙,公安机关对甲拘留15天,乙以甲为被告向法院提起人身损害赔偿的民事诉讼。甲、乙双方对甲故意打伤乙的事实没有争议,只是对赔偿数额发生分歧。在这个民事案件中,公安机关对甲的拘留行为不影响案件的处理结果,因此该拘留行为不构成民事诉讼的先决问题。 
为什么民事诉讼中会产生行政行为作为其先决问题的现象呢?道理很简单,就是存在民事诉讼与行政诉讼的分工。在大陆法系,大多数国家在普通法院之外,设立行政法院处理行政诉讼案件。普通法院在审理民事案件的过程中,会碰到行政行为,这就发生由普通法院还是由行政法院解决行政行为效力的管辖权问题,从而导致行政行为构成民事诉讼先决问题的产生。在英美法系国家,只存在普通法院,行政行为的效力问题由普通法院依照民事诉讼程序解决,因此,在审理民事案件的过程中,即使碰到行政行为的效力问题,普通法院均可以直接解决,不存在大陆法系国家具有的管辖权问题,从而,先决问题失去了存在的基础。我国大陆虽然没有采取普通法院与行政法院分离的制度设计,但存在民事诉讼与行政诉讼的分工,两种诉讼分别由不同的审判庭依照不同的诉讼程序予以解决。因此,民事诉讼中必然会遇到对行政行为的管辖权问题,从而产生了行政行为作为民事诉讼先决问题的现象。 
三、国外和我国台湾地区对民事诉讼先决问题的解决途径 
在法国,普通法院可以对哪些行政事务行使管辖权?换言之,普通法院可以对哪些行政事务直接进行判断,无需由行政法院解决?根据法国的判例,对于行政机关实施的暴力行为,普通法院有管辖权。那么,什么是暴力行为呢?“暴力行为是指行政机关严重地、明显地违反法律、损害公民的财产权和基本自由的物质的执行行为。”[3]可见,从法国法所指的行政机关暴力行为的性质、内涵来讲,相当于德国法和日本法中的无效行政行为。对于暴力行为以外的行政行为,无论是行政条例,还是行政处理,普通法院均无权判断其合法性,而必须由行政法院裁决。[4]不过,对于行政条例,普通法院能够进行解释,但不能判断其合法性。而且,对于具体的行政处理,普通法院无权进行解释。[5]此外,在法国,行政赔偿由行政法院管辖。“一切行政主体的赔偿责任,在法律没有规定时,都适用相同的法律制度,受行政法院管辖。不适用民法上的赔偿责任规则。