行政行为.doc

第三章行政行为(之二)
【类目书名】法国行政法
【类名】行政法
【著者】王名扬
【书名】法国行政法
【出版社】中国政法大学出版社
【版本】19890501
【页号】149—172
【责任编辑】高爱国
【封面设计】丁晓萱
二、行政处理的成立
行政处理必须具备一定的条件才能成立。在法国,行政处理是否成立和有效,主要由行政法院在行政诉讼中决定。近年来开始制定一些法律,规定行政处理成立的条件,但法律的规定为数极少,绝大部分规则仍由行政法院的判例产生。行政法院根据行政机关的权限,作出行政处理的程序和形式,行政处理的目的和内容各方面的条件审查行政处理是否成立和生效。关于这方面的规则将在行政诉讼中说明。下面首先说明和行政处理成立有关的最重要的问题:行政处理由谁作出?采取什么方式?根据行政法院的判例,行政处理不能由任何人以任何方式作出。行政处理只能由有权限的行政机关,采取符合法律规定的程序和形式作出才能成立。
(一)行政机关的权限

行政处理必须由合法成立的机关在其权限范围以内作出,才能成立。这是行政法上最基本的原则。权限规则属于公共秩序范畴,对于无权限的行为,任何人在任何时候都可主张无效。法官对于行政机关的权限应依职权进行调查。
行政机关的权限由宪法法律和行政法规所规定。在成文法的规定不完备时,行政法院的判例在解释中起补充作用。例如不成文法的平行权限规则是由行政法院判例提出的。根据这个规则,如果法律条文只规定有权采取某一行为的机关,没有规定有权修改和废除这个行为的机关,有权采取行为的机关同时有权修改和废除这个行为(注:最高行政法院1959年4月10日Fourré—Cornersay案判决)。
──────149页──────
行政机关的权限一般包含三个因素:一、事务管辖权,每一机关只能就一定范围内的事实有权管辖。二、土地管辖权,每一机关就某一事务行使权限的领域有一定的范围。中央机关在全国范围内有管辖权,地方机关只在特定的区域内有管辖权。这个特定的区域可能是一般的行政区域和自治团体区域,可能是为专门行政目的而规定的特别区域,例如军区学区等。三、时间管辖权,行政机关只能在本身合法存在时间以内有管辖权。例如公务员只能在合法任命以后,没有离职以前有管辖权。会议机关只能在开会期间行使管辖权。此外,行政机关只能在法律生效的期间有管辖权,未生效的法律和已经失效的法律,不能作为行使职权的根据(注:关于无权限的情况和效果看行政诉讼中越权之诉)。

根据上面的说明,行政处理必须由合法成立的机关,在其权限以内作出才有效。因此,没有合法成立的机关所作出的决定,和在权限范围以外所作出的决定是无效的行政处理。这个原则有三种例外:
(1)事实的公务员没有合法取得公务员的身份, 但从外表上看有公务员的身份,或者由于当时情况的需要,公务员以外执行公务的人,称为事实的公务员。事实的公务员虽然不是合法成立的机关,行政法院的判例认为他们的行为在一定的情况下可以有效。(注:看越权之诉)
(2)事实的政府事实的政府是指没有经过宪法程序而产生的政府。例如法国在1870年普法战争失败以后的国防政府,1944年法国领土刚解放时的临时政府,以及在德国占领期间的维希政府都是事实政府。事实政府行为的效力,根据政府的性质和行为的性质而不同。对于国防政府和临时政府的行为,承认有效。对于维希政府的行为分别情况规定,维希政府所制定的宪法、法律和法规一律无效。这种无效不是当然发生,只在正式宣布以后才无效。无效开始的时期可能从制定时起,可能从宣布时起。一切具体的行政处
──────150页──────
理继续有效。
(3)、特殊情况在特殊情况下,例如战争时期, 社会不安定时期,行政机关为了适应情况的需要,可以采取必要的措施,不受权限的限制(注:看本章第六节法治原则的例外情况)。

行政机关和公务员根据法律和法规所具有的权限,以该机关和该公务员本人行使为原则。但行政长官工作负担过重,有必要把权力的一部分委托于下级机关或其他公务员行使。
法国法律规定两种权限委托,一为严格意义的权限委托,以后简称权限委托。二为签名的委托。权限委托是指上级机关把某一方面的权限委托下级机关行使,由下级机关决定。签名的委托是指行政长官保留原有的权限,只委托下级公务员代为签名。这种委托实际上是授权代理,不是严格意义的委托。这两种委托存在的条件相同,法律上的效果不同。
权限委托和签名委托存在的条件如下:
(1)委托只在法律或法规中有规定时才合法。例如法国现时部长签名的委托由1947年1月23日的条例规定(注:该条例第1条在1976 年8月28日修改)。
(2)法律和