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土地财政与分税制:一个实证解释
孙秀林周飞舟
摘要:地方政府的区域竞争推动了中国经济的迅速增长,其中的作用机制有
待发掘。地方政府行为受中央与地方关系的影响,尤其受分税制以来财税体制改革
的影响。分税制集中财权使地方政府逐渐走向以土地征用、开发和出让为主的发展
模式,从而形成了土地财政;利用省级的年度数据验证了两者之间的密切关系。无
论如何评价以土地财政为代表的发展模式,与财政包干制相比,分税制都是一个理
性化的制度变革,其建立了中央与地方之间关系的稳定互动框架,而以土地为中心
的城市扩张模式是这次改革的意外后果。
关键词:土地财政分税制中央与地方关系
作者孙秀林,上海高校社会学研究院上海大学、上海大学社会学院副研
究员上海;周飞舟,北京大学社会学系副教授北京。
自世纪末开始,随着城市化的迅速发展,中国出现了城市土地征用、开发和
出让的热潮。自年国务院规定土地使用权可以有偿出让开始,①土地使用权市
场正式出现并建立起来。此后,随着城镇住房制度的改革和城市中工业、商业用地
的大规模开发,城市土地使用权出让的市场规模迅速扩大,年全国土地出让金
只有亿元,。以土地出让金为核心的土地财政成为
推动经济增长的主要动力之一。
土地开发和出让,地方政府是背后的主导力量,也是政府以地生财的主要手段。
土地出让的发展之所以如此迅速,一方面是由于城市规模的不断扩大、城市工商业
本文得到上海大学“十二五”内涵建设项目“都市社会发展与智慧城市建设”资助,
是上海大学“社会文化地理”项目的阶段性成果,在文章写作过程中得益于肖瑛教授
组织的“公共性系列课题”支持,在数据分析部分得到白营博士的大力帮助,在此一
并致谢。感谢匿名审稿人提出的修改意见。文责自负。
①参见《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中华人民共和国国
务院令第号,年月目。
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土地财政与分税制:一个实证解释
和居民住宅的需求迅速增长所致,另一方面也与地方政府以土地征用、开发、出让
为支柱的地方经济发展模式有关。地方政府通过对土地一级市场的垄断,以低价格
取得农业用地,进行平整开发后以高价格出让,可以从中获得数量巨大的土地出让
金,再利用这些资金征用新的土地,并结合金融资金展开城市建设。对于地方政府
而言,这不但能够大幅度增加政府预算内、预算外的收入,而且能够迅速扩大基础
设施投资、吸引外资、改变城市面貌,推动地方经济的发展。①
那么,是什么力量导致地方政府走向了这样一种发展模式仅仅用趋利动机和
行为来解释是不够的,其背后还隐含着深层的制度原因。本文即尝试从中央和地方
的财政关系人手来对土地财政提出实证解释。
一
、地方政府主导的经济发展模式
对地方政府行为的分析一直是理解中国改革开放和地方经济发展的关键要素之
一
。从理论方面来看,理解政府行为主要是以公共选择理论和公共财政理论为基
础。②对于中国改革开放以来的政府行为,许多学者注意到中央一地方的财政关系
对地方政府行为和中国经济增长的影响,也进行了大量的实证研究。
在这个方面,财政分权理论是研究的一个基本起点。
该理论认为,在地方资源和生产要素可以自由流动以及居民可以“用脚投票”的前
提下,中央对地方的财政分权可能引发地方政府间良性的区域竞争,从而有效推动
经济增长。⑧以戴慕珍为代表的一些学者较早开始关注地方政府在地方工业化中的
积极作用,用“地方法团主义”解释乡镇企业和一些地方
工业的兴起。她认为,在年代中期确立的财政包干体制下,地方政府一方面可
以获得超包干基数的财政收入,另一方面还可以通过乡镇企业上缴利润的形式获得
预算外收入,所以有极大的动力去兴办乡镇企业。④
许多学者发现,年代中期以来的财政包干制实际上就是中央对地方的分权
①周飞舟:《生财有道:土地开发和转让中的政府和农民》, 《社会学研究》年第
期;蒋省三、刘守英、李青:《中国土地政策改革:政策演进与地方实施》,上海:上
海三联书店,年。
②参见布坎南、马斯格雷夫:《公共财政与公共选择:两种截然对立的国家观》,类承曜
译,北京:中国财政经济出版社,年。
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中国社会科学年第期
体制,这种体制对中国地方的经济增长有明显的推动作用,其基本机制就是基于财
政分权的区域竞争。①林毅夫和刘志强的分省定量研究表明,财政包干制对地方
的增长存在显著的促进作用。②钱颖一等人的研究则表明,这种促进作用是通
过地方政府的区域竞争模式实现的。⑧有些学者更进一步发