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中国特色社会保障制度的发展
林嘉中国人民大学法学院教授

改革开放以来,伴随经济体制改革的全面推进,社会保障制度也进行了全面的改革和重构,主要经历了三个阶段。
第一阶段是1978年至1992年的社会保障改革起步阶段。从上世纪80年代中期起,我国开始在一些城市实施养老和医疗制度的改革。1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,提出了建立多层次养老保险的目标,基本养老保险实行社会统筹,先由市、县级统筹再逐步过渡到省级统筹。医疗保险和失业保险改革也在逐步推进。与此同时,在农村社会保障制度方面,主要开展了中央政府主导下的大规模扶贫运动。
第二阶段是1993年至2003年的社会保障制度重构阶段。这一阶段的社会保障立法,主要围绕市场经济制度的确立而展开,在立法的指导思想方面,遵循了“效率优先,兼顾公平”的原则。在内容上,通过国务院一系列行政法规的出台,基本建立起了城镇职工养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险制度和城市居民最低生活保障制度。
第三阶段是2004年至今的社会保障全面深化阶段。当前我国社会保障制度的目标是要建立城乡统筹的社会保障制度,着力解决我国社会长期存在的、由城乡二元结构导致的农村社会保障制度薄弱问题。为此,国务院相继颁布了多项政策文件,涉及养老金计发、农民工社保、农村低保、扩大基本医疗保险覆盖等多个方面。
我国逐步建立起了具有中国特色的社会保障制度,形成了包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置等制度的较为全面的保障体系。
社会保险制度是社会保障制度的核心。我国的社会保险制度包括养老、医疗、失业、工伤、生育五大方面。
养老保险制度。现行制度的基本模式是社会统筹与个人账户相结合。社会统筹部分采取现收现付模式,个人账户部分采取积累模式。覆盖包括城镇各类企业职工、部分企业化管理的事业单位职工以及个体工商户和灵活就业者。企业缴费比例一般不超过企业工资总额的20%,个人缴费比例则为8%。截至2008年底,全国参加城镇基本养老保险人数为21891万人,参加基本养老保险的农民工人数为2416万人,5595万农民参加了农村养老保险。其中,464个县开展了由地方财政支持的新型农村养老保险试点,参保农民达到1168万人。
医疗保险制度。现行医疗保险制度包括基本医疗保险体系(包括城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗)、城乡医疗救助体系和补充医疗保障体系三个层次,其中基本医疗保险体系发挥着核心作用。基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳,用人单位缴费率控制在职工工资总额的6%左右,职工缴费率一般为本人工资收入的2%。截至2008年底,全国参加城镇基本医疗保险人数为31822万人。其中,参加城镇职工基本医疗保险人数为19996万人;参加城镇居民基本医疗保险人数为11826万人;参加医疗保险的农民工人数为4266万人。
失业保险制度。国务院发布《失业保险条例》,进一步扩大了失业保险的范围,调整了失业保险基金的来源。按规定,城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工都要参加失业保险,城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费,城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹。截至2008年底,全国参加失业保险人数为12400万人,其中