中国的户口制度与城乡人口迁移.doc

中国的户口制度与城乡人口迁移
作者:陈金永,张力
来源:中国季刊
来源日期:2009-9-4
本站发布时间:2009-9-4 10:25:28
阅读量:1447次
   直到最近,在中国大陆很少有人会质疑户口(户籍)制度的重要性,这一制度影响着他们的生活,甚至决定着他们的命运。在宏观层面上,这一制度的核心地位使得一些人认为,工业化战略和户口制度是***模式的核心组成部分:如果没有户口制度,工业化战略就无法得到实施。一些西方的中国研究学者,尤其是费立民(Flemming Christiansen)、陈金永、程铁军和萨尔顿(Mark Selden)、苏黛瑞(Dorothy Solinger)、海因·莫雷(Hein Mallee)等,在近年来已经开始研究这一重要问题与人口流动之间的关系及其带来的社会和经济影响。与其他许多国家通行的户籍制度不同,中国的户籍制度设计不仅是为了进行人口统计和鉴别个人身份,而且是为了直接决定人口分布和为国家的其他重要目标服务。实际上,户口制度是国家用以进行社会控制的重要手段之一,其职能远远超出了单纯的控制人口流动。
在对户口制度相关规章和政策文件进行比较研究,以及近年来对负责制定户口政策的中央官员进行访谈的基础上,本文试图对户口制度相关研究作出新的贡献,扩展对户口制度与城乡人口迁移之间关系的理解。本文阐明了转户口程序的复杂运作及其改革,尤其是通过研究西方文献中仅一笔带过的户口制度的许多方面厘清了最重要的农转非程序。本文的分析有助于澄清这一关键制度运作的许多方面。在这个基础上,我们可以认为户口制度不像西方文献中通常描绘的那样是一项阻碍城乡人口迁移的制度。相反,它是服务于各种国家利益的更广泛的经济和政治制度的一部分。户口制度本身并不像传统认识那样具有控制城乡人口迁移的巨大效力。不仅近来的改革时期是如此,在改革之前的时期也不例外。由于户口制度联系着人们对国家提供的好处和机会的获取,它在很大程度上在许多方面影响了个人生活。在改革时期,伴随着社会和经济的巨大变革以及城乡流动性的加大,户口制度控制人们生活的力量日渐削弱,而中央政府正在努力调整这种制度以适应新情况。
本文第一部分考察了户口制度对中国大陆城乡人口迁移管理所起到的作用;第二部分回顾了1978年以来户口政策出现的变化,其中包括分析在最近20年里建立的新的户口类别(这些在其他的研究中尚未得到系统考察),并且探讨政策调整对加大城乡迁移的主要影响;最后一部分讨论了户口制度存在的问题以及未来改革的前景。
 
户口制度与城乡人口迁移管理
 
中国的户口制度最初确立于1951年,并于1955年扩展到了农村地区。这一制度在创立之初主要发挥了作为人口迁移和流动的监测机制的作用,而不是一种控制机制。事实上,20世纪50年代初,在中国的城市和农村之间流进流出是一个相对自由的时期。1954年颁布的宪法甚至赋予公民自由定居和迁徙的权利。然而,随着进城农民不断增加并且开始成为一种严重的负担,中央政府开始尝试以各种措施以阻止农村劳动力的“盲目流动”。最终导致全国人民代表大会于1958年颁布了中国第一部《户口登记条例》。这部新立法建立了全面的户口管理制度,并且通过户口迁移许可、征兵和上学证明等一系列体制授予国家机构控制人口流动的更大权力。具有讽刺意味的是,在这一系列规章制度付诸实施的同时,全国开始了大跃进的激进运动。由于国家的首要任务转移到了加速工业增长上,城市企业需要招收大量农村劳动力,这项新立法不得不被抛在一边,由此导致了1958-1959年极高的城乡迁移率。如我们所知,灾难性的大跃进和饥荒使得政府于1960年全面恢复户口制度。尽管经历了几次重大修改,尤其是20世纪80年代初以来,这一制度至今仍然保持了它原来的面目。  
    试图对户口制度的起源进行解释或者为这种控制继续存在进行辩护的观点多种多样。在这些文献中,占主流的解释是政治经济学,认为户口制度是以重工业为导向的发展战略之下不可避免的选择。中华人民共和国成立之初面对的是一个资本匮乏的农业型经济,中国政府采取了苏联模式,优先发展重工业,推进工业化。为了支持工业扩张,政府在农业部门和工业部门之间采取了“不等价交换”。与此同时,政府也承担起了为那些在优先发展的城市工业部门的城市居民提供就业(以及与之相关的福利)和食品的责任,而人口中的其他部分在很大程度上得不到政府的支持。在二元经济条件下,为了维持这种人为的不平衡,政府不得不寻找一种机制来阻止资源(包括劳动力)在工业与农业以及城市与农村之间自由流动。在改革之前的年代,户口制度正式确立并维系这种社会和经济安排的重要手段之一。这项制度的主要职能是控制人口迁移。许多观察家将户口制度与1949年以前的保甲制度联系在一起,不过正如达顿(Dutton)的研究已经详细指