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为了国家的统一:
中国财政转移支付的政治逻辑
王绍光作者为香港中文大学政府与公共管理系教授。
摘要:理论上,中央政府的转移支付应当首先用于平衡省份间的财政资源和/或产出差异。但在实践中,很多其他因素,如政治的,可能会在转移支付的分配过程中起作用。本研究旨在揭示中国的政府间财政转移支付的潜在逻辑。研究发现,维持国家的团结统一是中国政治精英压倒一切的考虑:那些非汉族人口占多数的省份得到了最高水平的资助,即使他们的收入水平
高于那些贫穷省份。
在所有国家都存在着多级政府,政府间的财政转移支付已经吸引了许许多多经济学家的注意。他们的许多讨论集中在如何判断政府间的转移支付。例如,见James M. Buchanan, “Federalism and Fiscal Equity,” American Economic Review, Vol. 40, No. 4 (September, 1950), pp. 583-99; William H. Oakland, “Fiscal Equity, An Empty Box,” National Tax Journal, Vol. 47, No. 1 (March, 1994), pp. 199-210.
人们提出了三个主要的理由。马军, “Intergovernmental Fiscal Transfer: parison of Nine Countries,” Macroeconomic Management and Policy Division, Economic Development Institute, the World Bank, May 1997, pp. 1-2.
首先,人均收入低、人均需求高的地区可能接受那些与之情况相反的地区的转移支付以平衡他们的财政能力。如果集体行动问题阻碍了管辖区内部的自愿转移支付,就存在强烈的期望中央政府进行财政转移支付的伦理基础,原因在于一个国家应当平等对待她的公民,无论他们恰好住在什么地区。其次,事实上中央政府总是有自己支配的更大的税基,因而资源有限又负有必要开支责任的下级政府就会要求中央给予财政转移支付以平衡矛盾。第三,由于存在诸如环保和教育之类由地区财政支持但有跨区溢出效应的业务,政府间转移支付应当为之做出补偿。
尽管这种规范的考虑在设计一种公平有效的转移支付系统时是有用的,但真实世界绝少是按照抽象的伦理原则运作的。事实上,政府间转移支付常常被用于获取平衡地区间财政资源和产出之外的其他目的。换句话说,在决策者分配财政转移支付时所考虑的因素中,政治因素或许与伦理和经济因素同样甚或更为重要。由此,简单地问“应该是什么”远远不够。相反,我们应当问的是,“究竟事实是怎样”。更确切的说,我们的真正挑战是去彻底探究政府间转移支付的潜在政治逻辑到底是什么。
当然,财政转移支付的政治逻辑并非无时无地不同。在常规情况,中央政府的政治家们或许会运用转移支付犒赏自己的支持者或是“收买”那些易于受诱惑而支持他们的人, William D. Nordhaus, “Political Business Cycles,” Review of Economic Studies, Vol. 42 (1975), pp. 169-90; Michael J. Rich, “Distributive Politics and the Allocation of Federal Grants,” American Political Science Review, Vol. 83 (1989), pp. 193-213.
而地方当政者则会为获得尽可能多的中央补助而努力游说。见 Treisman, “The Politics of Intergovernmental Transfers in Post-Soviet Russia.” Also see M. Govinda Rao and Nirvikar Singh, “The Political Economy of Central-State Fiscal Transfers in India,”未出版作品, University of California at Santa Cruz, 2000.
在国家统一受到威胁的时候,受到威胁的地方,政府间财政转移支付似乎就常常履行着不同的功能,成为平抑分裂的力量之一。
在此方面最明显的例子可见东西两德于1990年10月3日正式统一的情形。统一带来的新挑战,就是地区间的不平衡。虽然“旧的”联邦共和国已经实现了地区间的高度平衡,但当前政治上的当务之急是将这种地区间的平等延伸到东部地区,在整个“新的”联邦共和国内建立平等的生活条件。为此,1990年后的每一年,