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食品安全法草案势必万众瞩目
近年来,重要法律草案公开征求民众意见,已成为一种“惯例”和“时尚”,比如,令人印象深刻的物权法。现下的食品安全法,又是一例。毫无疑问,作为新一届全国人大常委会向社会全文公布、广泛征求意见的第一部法律草案,食品安全法一旦获得通过正式出台,虽然不可能立即杜绝食品安全出现的各种问题,但意味着中国食品安全将从此走上更加良性的发展道路。
然而,这部继食品卫生法经反复修改及更名后提交的议案,仍然存在一些争议较大、颇需关注的重要问题:
最为关键的,就是应不应当推行“软法”,以构建统一的食品安全标准体系。软法是一种非典型意义的法。相对于硬法以事后制裁为特征,软法通过政策、原则确立行为的底线规则,具有事先预防的特点。应当说,正在审议的食品安全法草案规定了食品生产经营许可制度、食品标签制度、索票索证制度等一系列新制度,意在构建事先预防性的综合食品安全保障体系,具有一定的软法色彩。然而,立法过程仍未能对软法给予足够重视,较为突出的表现之一,是在颁行国家标准之外是否还需要推出食品通用技术规范,亦即确立一种作为“食品”本身应当达到的底线标准,这是构建统一的食品安全标准体系的核心。
事实上,作为硬法的国家标准或制度由于制定和实施成本过高,往往无法满足食品安全的多元化需求,特别是不少企业产品缺乏相应的标准,比如保健食品、配方奶粉等。与此同时,现有食品安全标准一般指向“不安全食品”的法律概念,旨在从市场上消除不安全食品,而没有将“预防食品安全”纳入视野,结果导致食品安全标准仅具有针对性和执行性的硬法特征,停留在“事后惩治”的理念基础上。
职是之故,推行作为软法的食品通用技术规范,除了填补现有标准不足外,更大的意义在于,它作为构建整体食品安全控制体系的一种预防性措施,以强化一般性、指导性的食品安全“综合立法”统御食品卫生、食品质量等“要素立法”、“环节立法”,同时兼顾了食品安全法律的水平性(即通用性)和垂直性(即具体食品与类型)的大致平衡。显然,通过这种框架性、方针性、事先预防性的软法,领衔各种硬法性质的、带有“监管”色彩的食品安全标准,应当成为现代食品安全规制方式发展的主要方向。
次之,需要彻底改变食品安全多段监管可能存在的“监管空白”现象。食品安全法草案秉持以预防为主的原则,对食品生产、加工、包装、运输、销售各环节都设置了严格的规范制度。但是,针对频发的食品安全问题,今年的此轮部委机构改革“特意”调整了食品安全监管体系,即卫生部牵头建立食品安全综合协调机制,组织查处食品安全重大事故。尽管卫生部是“总负责人”,但之前食品安全领域的分段监管模式仍然大量存在。“从农田到餐桌”的食品链条被分给多个部门监管:卫生系统牵头负责食品安全综合监督,农业系统负责农产品生产环节,质检系统负责食品生产加工环节;工商系统负责流通环节。多段监管,就很可能存在监管空白。
如何彻底解决多段监管可能存在的监管空白问题,主要有两条进路:一是探索行之有效的食品监管的连续机制,比如,食品从初级农产品来源到生产加工,到投放市场销售,乃至到外销出口,非经取得上游环节的主管部门检验批件,不得进入下一环节,以杜绝像现在这样的“各自为政”局面;二是建立综合性的食品安全专门领导机构,负责协调各部门司其职、负其责,并借入“首问责任制”,一旦某个环节出现问题,无论情由,将由该领