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社会组织的公共服务功能与政策选择
   
摘  要:社会组织具有重要的公共服务功能优势。有效发挥社会组织的公共服务功能优势,无论对政府的公共服务体系建设,还是对社会组织的发展而言,都具有重要意义。本文首先分析社会组织在公共服务提供中的功能优势,然后分析中国目前社会组织在公共服务中的角色和体制环境,在此基础上,本文从构建统一公共服务体系的角度,探索如何发挥社会组织的公共服务功能。
关键词:社会组织公共服务政策选择
 
社会组织有多种相关术语。包括:非政府组织(non-anization)、非营利组织(non-anization)、第三部门( the third sector)、公民社会(civil society)、志愿组织(anization)、公益组织( public anization)、慈善组织(anization) 等等。其中在中国使用最多的是非营利组织、非政府组织和第三部门。王名认为,一般来说,非政府组织侧重强调这些组织不是政府或者其附属机构,而是独立于国家体系之外;非营利组织侧重强调这些组织不是企业而是独立于市场体系之外;第三部门则强调它们构成与国家、企业平行,法律地位平等的第三体系。台湾学者江明修、郑胜分检视相关文献指出,在非营利组织学术用语方面,公民社会组织之范围最广,第三部门一词系学术概念而非法律名词,非政府组织系常用于指国际性、非某一特定国家之公益组织,而非营利组织则常用以指某一国家内之公益组织。[1]一般认为,这些概念在一定程度上是可以换用的。[2]本论文采用社会组织概念,但不对相关术语作明确区分(在本文引用的文献中,有很多文献使用的是非政府组织、第三部门等概念,为了引用的真实性,文中在这些引用的地方依然遵照原文)。
社会组织具有重要的公共服务功能优势。有效发挥社会组织的公共服务功能优势,无论对政府的公共服务体系建设,还是对社会组织的发展而言,都具有重要意义。本文首先分析社会组织在公共服务提供中的功能优势,然后分析中国目前社会组织在公共服务中的角色和体制环境,在此基础上,本文从构建统一公共服务体系的角度,探索如何发挥社会组织的公共服务功能。
一、社会组织的公共服务优势
(1)理论解释——社会组织的非分配约束优势
美国耶鲁大学的汉斯曼教授(Hansmann)认为“非分配约束”(non— distribution constraint)是非营利组织区别于营利组织的最重要特征,其包括两层含义:其一,不能进行剩余利润的分配。非营利组织的宗旨是“不以营利为目的”(但并不是绝对地不能从事营利活动和获得收入或利润。实际上,非营利组织在多数情况下是盈利的。所有的组织必须有一定的收入来满足其费用支出,平衡预算)。其二,不得将组织的资产以任何形式转变为私人财产。
汉斯曼指出,非营利组织的存在是防止契约失灵。当购买者和消费者不是同一主体时,契约失灵便发生。他从分析营利性组织的局限性入手,指出在提供复杂的个人服务、服务的购买者和消费者分离、存在价格歧视和不完全贷款市场等制度条件下,都会出现契约失灵现象。而如果这类商品或服务由非营利组织来提供,生产者的欺诈行为就会少很多。因为非营利组织受到了“非分配限制”。比如,在对Ontario日托中心的研究中,克拉辛斯基(Krashinsky)发现在儿童照料领域,有很多非营利组织参与其中。他认为人们之所以更愿意选择非营利组织,是由于父母很难鉴别营利性日托中心的服务质量。
[3]汉斯曼解释认为,营利性组织往往具有降低承诺服务的数量和质量的激励。而非营利组织则更值得信赖,因为它们被规则所限,不能分红。非营利组织没有足够的激励动力来提供更少或更低质量的服务,因为它们不能从这些行为中得到好处。[4]
格雷泽和施莱佛(Glaeser and Shleifer,1998)就非营利组织的弱激励问题作出了规范的证明。假设一个企业家面临两种类型的企业形式安排:私有制和非营利组织,这两种安排对他最大的不同就在于前者使他可以直接享有经营的利润,而后者限制了他直接获得任何经营剩余的能力,这就使他只能用在职消费的方式将利益分配给自己——对于相同数量的利润收益和在职消费,这位经理人对前者的评价大于后者,我们可以用前者乘以一个0到1之间的系数d表示。模型进一步假设,买卖双方签订的是一个不完备合约,在博弈阶段0,企业家决定采用营利还是非营利性质的企业,相对于采取营利模式则可以获得的直接经营收益,经理人通过非营利模式只能得到数量相同但他个人评价更低的在职消费;阶段1,消费者根据自己对能获得的产品质量的估计付给企业家补偿,这个补偿的高低与消费者事先判断的质量有关,质量越高,补偿越高,但为了获得更多的补偿,厂商也显而易见地必须承担更高的成本;阶段2,企业生产出产品,但因为质量是不可验证的,所以即使厂商偷懒