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论公益诉讼的价值及其建构
随着社会主义法治国家建设进程的推进,我国诉权保护已经取得了世所瞩目的成绩。当前,在诉权保护方面,有关公益诉讼的讨论非常激烈,产生了一系列重大的理论和实践成果。笔者认为,在我国建立和完善公益诉讼不仅非常必要,而且具备相当的可行性。本文拟就我国公益诉讼的现状和未来作一阐述和探讨。
一、我国公益诉讼的发展现状
在我国,公益诉讼还不是一个法定的用语,而仅仅是一个学术用语。顾名思义,公益诉讼是一个与私益诉讼相对的一个概念,公益诉讼是特定的国家机关、组织或者个人依照法律规定,为保障国家或者社会公共利益而提起的诉讼。这种诉讼在认定原告资格、审理方式、证据规则、裁判方式等方面都与传统的诉讼模式存在明显区别。特别是,由于在本质上是为了保护公共利益免受国家机关、组织或者其他公民的侵害,一般被认为具有维护法律秩序的客观诉讼性质。由于法律并未明确规定公益诉讼,因此,大多数学者倾向于将涉及到公共利益保护的民事或者行政案件归入公益诉讼的范畴。我将侧重从行政公益诉讼的角度,对公益诉讼的理论和实践作一阐述。
近年来,随着依法治国理念的深入人心,社会主义法治国家建设步伐的加快,公民的法治意识已经有了极大提高。当前,经济交往日益频繁,社会领域的冲突和矛盾日益激烈,一些侵权行为呈现出损害扩散、受害范围广泛、受害持续时间较长和受害者众多等特点,涉及到公共利益保护的各类案件大量呈现。在行政管理领域,行政机关的行政行为往往不仅仅涉及到行政相对人的个体权利,在很多情况下还涉及到国家利益和社会公共利益。目前,有关行政公益的纠纷主要集中于行政规划、行政公产、公共服务、国有资产保护、行业竞争、自然资源、公共工程建设、政策性行政垄断、产品质量监管、环境监管、医疗损害等领域。
囿于法律的原则性规定,我国的公益诉讼制度还没有真正地建立起来,但是,这并不妨碍法院受理和审理涉及公共利益保护的案件。通过这些案件的审理,法院的司法审查方式发生了巨大变化,已经逐步形成了一套不同于传统诉讼的准公益诉讼”模式。主要表现在以下几个方面:
——原告资格标准由直接利害关系”向间接利害关系”转变。对于原告资格问题,诉讼法一般要求原告具有法律上的利害关系。在传统的诉讼模式下,原告资格一般被理解为须与诉讼标的之间具有直接的利害关系。在公益诉讼中,过度强调利害关系的直接性,就会将那些涉及到公民直接权益而主要涉及到国家、社会公共利益的案件排斥在司法保护之外。近年来,法院逐步放宽了原告的标准,最高人民法院制定的司法解释一般将原告资格定位于法律上的利害关系”,不论是直接的利害关系人还是间接的利害关系人,均可以提起诉讼。法院的较为宽松的原告资格标准,为公益诉讼案件的受理提供了前提。
——诉的利益由原告的私人权益”向公共利益私人利益平衡”过渡。在传统的诉讼模式中,诉的利益通常被理解为涉及到原告的私人利益。原告需要证明自己的私人权益而非公共利益受到了侵害或者不利影响。近年来,这一标准已经逐步放宽,诉的利益由保障私人利益向私人利益公共利益兼顾转化。法院在受理和审理案件时,既注重了原告的私人利益,同时也关注了原告提起的诉讼中可能受到影响的国家或者社会公共利益。在过去被认为是好事之徒”提起的公益案件(例如一毛钱如厕费案、要求铁路部门开具发票案等),也逐步为人们所正面评价。
——诉讼类型由主观诉讼”向主观诉讼客观诉讼兼顾”发展。在传统的诉讼模式下,诉讼是以保障个人主观权益为目的主观诉讼。而公益诉讼是一种把主观诉讼和客观诉讼结合在一起的诉讼。现代社会,包括许多民事案件的处理,影响到的不仅仅是原告个人利益,而且包括原告利益在内的公共利益。法院已经充分注意到在诉讼中保障公共利益的重要性,并且强化了法院的职权主义意识。目前,这一趋势已经非常明显,并且仍然处于进一步深化的过程之中。
二、建立公益诉讼的独特价值
建立公益诉讼制度,是社会主义法治发展的需要,是保障当事人基本诉讼权利的需要,也是回应型司法的需要。建立公益诉讼有利于彰显社会主义民主和法治,有利于防止国家机关怠于履行法定职责,有利于保护包括当事人在内的社会成员的合法权益,有利于推进服务型政府的建构,有利于推动和扩大公众参与。当前,公益诉讼制度特有价值主要表现在:
(一)建立公益诉讼制度是节约资源、保护环境、改善生态的迫切需要
充裕的自然资源、优良的人文环境和健康的自然生态是人类生存的必要条件,也是全人类的共同财富。因此,在高效利用资源、减少环境污染、注重发展质量效益的基础上,努力建设资源节约型、环境友好型社会已经成为全球的共识。当前,一些地方政府为了显示政绩和追求短期的经济利益,忽视甚至纵容资源浪费、环境污染和破坏生态的现象,对当地群众的生产