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《中华人民共和国环境保护法》第7条的内容解读
《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》),是我国环境保护事业的基础法律,其核心任务之一主要是为协调各部门行动提供基础和基准点[1]389。建立和完善国家环保行政体制,是《环保法》的特殊功能和使命之一。现行《环保法》第7条规定:国务院环境保护行政主管部门,对全国环境保护工作实施统一监督管理。它将环保部门定位为对环境保护工作实施统一监督管理的部门,即通常所说的统管部门。然而,在环境管理实践中,环保部门并未有效地行使统一监管职能。由于环保部门的统管缺位,分管部门①职能越位和缺位现象比比皆是,一旦出现环境污染事故,环保部门由于其在环境保护工作中的统管地位,却屡屡成为唯一承担责任的部门。②这些情况表明,《环保法》第7条的规定存在诸多问题,亟须加以调整。本文通过分析《环保法》第7条在实施中暴露的问题,回顾《环保法》颁布以来历次政府机构改革中环保部门的职能变化情况,指出政府环保部门的职能实际上已经转向综合协调。笔者建议,在修改《环保法》时,应当将政府环保部门的职能从统一监督管理改为综合协调。
一、《环保法》第7条对环保部门的职能定位存在的问题
《环保法》第7条为环保部门的统管定位存在以下问题:
第一,统管的措辞容易引起部门对立。无论是《环保法》还是其他法律都没有对什么是统管做出进一步说明。统管二字,很容易让人误以为环保部门获得了超越分管部门的权威。这容易引起分管部门的对立情绪,使它们认为环保部门是来分权的。
第二,统管之权形同虚设。事实上,环保部门与分管部门都必须依照法律规定的权限进行监督管理,超出权限范围就是违法[2]51。根据法律,环保部门与分管部门的执法地位平等,不存在领导与被领导、监督与被监督的关系。它们之间只有在环境保护监督管理分工上的区别。环保部门如果随意延伸其权力,则缺乏法律依据。[2]43,51不仅如此,有些分管部门根据某些环境单行法律的授权,在其分管的环境事务中拥有几乎完全的主管权,如《草原法》第8条规定:国务院草原行政主管部门主管全国草原监督管理工作。在这种情况下,环保部门面对这些主管部门,根本无法进行统管。所以,环保部门虽然名义上是环境保护工作的统一监督管理部门,但统管权似乎仅限于污染减排和排污收费,并没有统一监管机构的权威。[3]由此可见,《环保法》第7条的统管条款形同虚设。
第三,分管部门不配合。由于《环保法》第7条的统管二字,分管部门总认为环保部门才是环境保护的主角,自己是配角,有了成绩也归功于环保部门,因而并不积极履行其法定的环保职责。[4]再加上现行法律对政府的环境行政不作为或乱作为几乎没有制度上的约束,更助长了分管部门这种做甩手掌柜的风气。比如,城建部门在设计和建造城市污水收集管X和污水处理厂时,基本不征求环保部门的意见和建议;农业部门在指导农业生产过程中,主要以农业增产增收为目的来调控农药化肥的施用,基本不考虑环境保护因素,更不会与环保部门就农业面源污染控制进行沟通[5]336-337,等等。
第四,与其他法律相冲突。值得注意的是,一些晚于《环保法》第7条制定或修订的单行环境法律中所规定的统管部门并不是环保部门。实际上,环保部门在这些环境法律中反而成了分管部门,担负的是配合和服务的职能。如2002年修订的《水法》第12条规定:国务院水行政主管部门负责全国水资