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事实上,城市化与保障农民权益绝非两难。之所以出现上述两难困境,就在于中国在缺乏农村产权清晰界定的基础上,死守着征地制度,将发展经济的地方政府与追求财产收益的农民放到了对立面上。
要想破解城市化与权益保障的两难,需要做两件事:一是进行自联产承包责任制改革之后的新一轮农村产权制度改革,将以“清晰的使用权和经营权”为重点的农村产权制度,适时发展为以“有保障的转让权”为重点的,更加完备的产权制度;二是彻底改革征地制度,放弃政府对建设用地的垄断,建立市场配置土地资源的机制。
先来说农村产权制度改革。农村是中国改革的发源地,在上世纪80年代初,农村产权改革的核心,是把人民公社运动中所剥夺的农民对土地的所有权,部分还给农民,主要是其中的经营使用权。正是这次产权改革,提高了农民的积极性,解放了农村生产力。然而,这次产权改革是很不彻底的,农民获得土地使用权的同时,并没有获得土地转让权。土地承担了为农民提供基本生存保障的功能,而农民则被户籍制度束缚在土地之上,有保障而无法获得高收入。反观城市的产权改革,尽管起步晚,但是却更为彻底。以1987年开始的城市国有土地批租制,以及1998年的房改为契机,城市房地产市场迅速成长,在改变居民住房条件的同时,也为城市化提供了土地和资金的保障。同时,上世纪90年代以股市建立为标志的资本市场改革,则繁荣了资本要素的融通。这样一来,大部分城市居民都能够分享到城市房地产和资本市场繁荣带来的财政增值。
事实证明,清晰的转让权不仅促使资源进行更高效率的流转,也能使产权所有者更有保障地分享到财富的增长。而农村的土地和房屋,则一直被严格限制交易。农民有权无偿申请和永久使用宅基地,但是不允许卖给城镇居民。而农村“一户一宅”的规定,实际上使得惟一有权使用宅基地的本集体经济组织内成员,也丧失了购买他人宅基地的权利。等到人口流动限制逐渐放松,农民可以进城打工、获取工资性收入之后,城乡收入差距却并没有缩小。2003年以来,尽管工资差异占城乡人均收入差异的百分比以年均3%的速度下降,但城乡人均收入之比却以年均13%的速度在扩大。不能通过市场交易获得财产性收益,但是却可以无偿占有,这也造成农村宅基地面积急剧扩张,至2006年底,已达到人均223平方米,超过城镇人均住房建筑面积近八倍,造成大量土地资源的浪费。
事实上,产权是综合了多种权利的复合体,使用、收益、转让这三种权利赋予权利主体处置财产的自由度依次增强,潜在的经济效益也增强。目前的政策仅允许农户在不改变土地用途的前提下,通过转包、出租、互换等方式流转,以获取有限收益。但是,一旦涉及土地用途变化,即土地由农用转为非农用时,却仍然还停留在计划经济时代形成的国家征地制度框架之内。从这一点看,中国农地转用权利并没有完全赋予农民,农民并不享有农地转为非农用途的合法转让权。由于转让权的缺失,农民无法分享城市化带来的土地增值收益,必然与坐享土地收益的地方政府产生利益冲突,这也正是造成城市化剥夺农民权益难题的症结所在。因此,要彻底解决问题,光靠产权界定是不够的,还需要彻底地改革征地制度。
让农民分享土地增值收益在现有制度框架之下,征地是扩大城市土地利用的惟一合法路径。国家把农民集体所有的土地征为国有,用于兴建基础设施,或由政府公开出让,用于城市工商业和住宅建设。政府通过出让土地,筹措城市建设的资金。确权+财产权