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审计研究简报
第 10 期
(总第154期)
审计署审计科研所 2007年7月26日
《物权法》与政府审计
《物权法》起草审议过程引发了关于国有财产保护的大讨论,今年3月16日十届全国人大五次会议高票通过并将于今年10月1日起施行的《物权法》包括了中国特色的内容—关于国有财产的保护。政府审计被称为国有财产的“看门狗”或“守护神”,两者究竟有一些什么样的关联?
一、《物权法》起草过程引发的对国有财产流失的极大关注与政府审计的责任
《物权法》是一部明确物的归属、发挥物的效用、保护权利人物权的一部法律。新中国成立至改革开放,由于实行高度集中的计划经济体制,一直没有出台《物权法》。随着改革开放的深入,制定《物权法》被提上了议事日程。但起草、审议过程经历了不同寻常的波折,该法从1994年被列入规划到审议通过,历时13年,连破六审、七审纪录
①中国物权立法历程:从未如此曲折从未如此坚定,./news/2007-03-22/

,引起社会各界的密切关注,关于国有财产的保护成了波折的主要原因。
1994年,中国社科院法学所研究员梁慧星受托起草《物权法》(他领导的课题组早于1993年成立),于1999年10月完成第一稿,按国际通行做法,将所有权分为动产和不动产所有权两类。全国人***工委组织第一次专家讨论会,王利明提出不同意见,他于2000年底提出第二份专家建议稿,将所有权划分为“国家、集体和私人”。
动产与不动产的划分,是一种技术划分,远离意识形态,比较超脱,更多考虑《物权法》本身作为法律规则独立发挥作用,公法和私法界限分明;“国家、集体和私人”的划分源于现有三种所有制形态,重视意识形态和现行政策。讨论第一稿时,有人质疑“不强调国家利益,那还是社会主义法律吗?”,实质上是强调对国有财产的保护。
2001年底,全国人***工委民法室在梁、王两稿的基础上形成“征求意见稿”,体例以梁稿为主,所有权设计吸取王的“三分法”。2002年12月,九届全国人大常委会第31次会议,《物权法》作为民法典的其中一编,被首次提请审议。多数委员认为民法典尚不成熟,以分编通过为宜,抓紧制定《物权法》。
2004年10月,《物权法》草案接受首次单独审议(即第二次审议)。从民法典抽离出来的《物权法》,在二审前进行了修改,对国有企业财产权和农民集体所有权进行了细化。
2005年6月三审,最明显的变化是明确规定:“国家、集体和私人所有权受法律保护。禁止任何单位和个人用任何手段侵占、破坏国家、集体和私人的财产。”
2005年8月,北京大学法理学教授巩献田上书中共中央、全国人大—《一部违背宪法和背离社会主义基本原则的〈物权法〉草案》。由于没有得到高层的回应,巩将信在网上公布。巩献田指责《物权法》草案违宪:草案对“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”只字不提,妄图以“私有财产神圣不可侵犯”的精神和原则取而代之。他还指责《物权法》会加速私有化进程,促使两极分化。由此引发了国有财产保护的大讨论,原本争议不大的“平等保护”也成了争议的话题。《物权法》没能在当年12月底的全国人大常委会上接受审议。
2006年8月、10月,《物权法》五审和六审。为应对关于违宪的责疑,五审增加宪法关于基本经济制度的规定,六审则在第一条加上“根据宪法,