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反垄断政策并非产业政策
《反垄断法》自2008年颁布以来,一直较为沉寂,除2009年商务部否决可口可乐收购汇源案之外,鲜有大动作。但这种沉寂在去年得以破冰,从五粮液和茅台的天价罚单到惩戒奶粉企业毫不手软,再到包装巨头利乐遭工商局调查,执法机构频频发力。一切似乎都昭示着《反垄断法》这把“宝剑”在经历五年的打造后终于要亮剑出鞘。而近来反垄断风头更甚,调查风波频频上演,无论是科技巨鳄高通和微软,还是车坛大亨奥迪、宝马和奔驰,均受到调查。
与此同时,质疑声也随之而来。其中质疑最大的就是中国反垄断执法机构是否存在“选择性执法”以及是否用《反垄断法》排斥外国企业。对此抱怨最多的当属外国媒体,当然也不乏很多中国媒体秉持推进中国法治之理念反思中国执法机构的做法。相反,外国当事人均选择沉默,“低调”或许是他们此刻最好的选择,否则,恐怕很难争取到“宽大处理”。
从数量上看,不得不说中国执法机构似乎确有歧视外企之嫌:截至目前遭受反垄断调查的跨国公司在数量上远超国内企业;在某些领域,尽管国内外企业都从事了涉嫌违反《反垄断法》的行为,但结果貌似仅有外国企业遭殃;而且,民众积怨甚多的几大国内垄断企业根本没有受到调查。
对于这样的指控,先有发改委反垄断局局长表示“石油、电信、汽车、银行都在调查视野之内
”、“联通电信反垄断案并没有结案,作为反垄断的执法部门,办案才是硬道理”;后有商务部发言人声援“中国反垄断不存在排外”;更有执法部门透过媒体向外界坦言,对通信、石油、天然气、电力和电网等企业开刀,执法成本更高,主要因为“部门利益、隐性集团对执法的抵制。比如,有的监管部门或明或暗地‘护犊子’,也有一些地方政府为了招商引资,开出‘没下限’的优惠,让企业抢了不公平竞争的先手,还埋下了地方保护的伏笔。此类成本发生在国企身上为多”。
本人更愿意相信目前所谓的“选择性执法”其实只是一个执法顺序的问题,将反垄断调查聚焦在跨国公司身上不过是在“以他山之石攻玉”。毕竟,这些领域的国内企业,尤其是国企,所牵扯的个中利益实在太过复杂,真要追究起来,执法成本必然很高。而跨国公司却不同,所涉及的利益要简单得多,对其下手相对容易。然后借惩戒跨国公司之势,或许可以对国内企业起到一定震慑作用,让这些难啃的“骨头”自此收手、遵纪守法。
但无论是“选择性执法”,还是“他山之石攻玉”,执法机关在执行《反垄断法》时均应做到公平、公正、客观和透明,不能给外国政府、媒体以及国内民众留下讨伐抨击的话柄。
已故诺贝尔经济学奖获得者罗纳德?科斯教授有一句名言:“我被反垄断法烦透了。假如价格涨了,它就说是‘垄断性定价’;价格跌了,它就说是‘掠夺性定价’;价格不变,它就说是‘合谋性定价’。”这句话颇有意思,它试图从反面证明反垄断的存在是完全没必要和毫无意义的。不过,我在此引用这句话倒不是为了质疑《反垄断法》本身是否良法,这毕竟是一个太过深奥的命题,而是为了说明反垄断之剑太过锋利。无论是美国铝业,还是洛克菲勒的石油帝国,抑或是摩根财团,都曾是反垄断的
“刀下之魂”。因此,挥剑者须万分小心,稍有不慎便可能“伤人误己”。
但目前看来,中国反垄断机构在执法时已经暴露了下面一些问题,还有待改进。
反垄断执法呈“双层次、三龙治水”局面
中国目前的反垄断机构设置为:由国务院反垄断委员会负责组织、协调、指导