农村税改、政府管制和财税体制改革.doc

农村税改、政府管制和财税体制改革
一财税体制的缺陷及其制度根源在关于农村税费问题的讨论中,理论界存在多种看法,其中很多学者认为,目前的财税体系是造成农民税费负担的关键。中央利用分税制一方面将多数规模较大、征收成本较低的税种集中到中央财政,地方财政所控制的都是小税种,且难以征收。各省、地、市、县、乡之间的财政安排倾向也基本如此。更为重要的是,乡镇一级政府的日常开支无法从上级政府获取,但正是这些财政收入得不到确保的基层政府,却承担着绝大多数中央政策的实施任务。各级政府在责、权、利方面的不对称,必然使得基层政府想方设法地扩大收入来源,最终导致农民税费负担加重。该论点指出了中国目前财税体系上的一个致命弱点,但财税体系设计上的缺陷并不是问题的全部,或者说不是最根本的问题。因为如果任何上级政府、特别是中央政府政策的实施成本都是可以观测的,那么财税体系上的矛盾将很容易通过制度化、透明化的财政分权和转移支付体系去克服。这里的关键问题是,如果管制执行的成本不可观测、或难以观测,那么,就无法建立制度化和透明化的财政分权和转移支付体系。正是由于上述信息不对称,上级政府要求下级政府、特别是基层政府实施的诸如粮食收购、计划生育、各种升级达标活动等管制政策在政府内部的传导过程,必然会引起政府规模的自然扩张。当然,目前我国财税体制的显著缺陷,客观上进一步为基层政府大肆收取税费直接提供了条件和借口。更为关键的是,目前对于财政体制改革与农村税费负担的研究,始终将财税体制的缺陷当作一种既成事实,而没有分析其形成的深层根源。各级政府在责、权、利上的不对称是一个由来已久的问题(自经济体制改革之初就已经存在),为什么中央政府至今都没有、或无法采取有效措施来解决呢? 在目前情况下,中国的五级政府行政设置在财政职能分配上有一个明显异于发达国家的特性,即越低级的政府所承担的社会公共服务职能就越沉重。根据世界银行在2002年提供的一份报告指出,”县乡两级政府承担的70%的预算内教育支出和55%-60%的医疗支出,地级市和县级市负责所有的失业、养老保险和救济,而通常社会保障和救济通常由中央政府提供,教育和医疗则是中央和省级政府的责任”。分税制改革以来,从中央财政支出的结构上看,不难发现中央虽然集中了一半的税收收入,却没有完全负担起弥补国有企业亏损和社会保障的任务(类似东欧国家那样)。中央的开支中,只有两项是占据了大头,一是资本建设性支出;二是清偿国债。这种只改财政收入划分,却不改财政支出责任的做法,在农村税改中再次重演。中央为什么在94年要强化财政收入的控制呢?中央最大限度地集中财政收入,而却始终没有承担各种社会服务性的支出,同时极力维持其在资本建设性支出的地位,其原因何在? 实际上,财政支出责任的划分、财政收入分成和政府各种管制政策的实施之间存在密切的联系,财税体制的设计一定程度上内生于中央政府的潜在政策动机。我们在这里不妨提出一个假说:中央政府为了维系管制政策,从而有意识地设计了目前这种扭曲的财政体制,以强化其在资源配置上的权力,从而可以有效地贯彻管制目标。这既包括中央政府直接的财政投入(到一些特殊的投资项目中去),又包括中央利用财政收入再分配的权力(税收返还),控制地方政府按照自己的意愿行事。中央在财政制度的安排上是一种维系政府干预能力(从支出角度)和激励地方积极性(从收入角度)上的权衡。事实