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撤回行政复议申请初探
《行政复议法》第二十五条规定:行政复议决定作出前,申请人要求撤回行政复议申请的,经说明理由,可以撤回;撤回行政复议申请的,行政复议终止。江苏省政府办公厅《关于贯彻<中华人民共和国行政复议法>的若干意见》第四十二条也对撤回复议申请做了规定:申请人因受胁迫或欺诈申请撤回的;申请人因被申请人变更或者撤销原具体行政行为申请撤回,但被申请人变更或者撤销原具体行政行为可能危害公共利益和社会秩序的,行政复议机关不得同意撤回行政复议申请,行政复议应当继续进行。
实践中,行政管理相对人提出行政复议申请应当是比较慎重的,一旦申请,往往又会比较坚持,轻易并不自愿撤回申请。但是回顾历年来行政复议案件的统计数据,以撤回复议申请、案件终止结案的仍占全部案件中的相当比例。如2005年江南某市各级复议机关办结的复议案件共207件,其中撤回申请的就达64件,%,该市2005年已审结的98件行政应诉案件,更是撤诉37件,%。
撤回申请可能的情形有:
一种是当事人并不希望过分渲染复议事件本身,只求自己的事情有个解决的途径,一旦目的达到,马上自愿撤回申请;
另一种是行政机关压制当事人,以种种理由做当事人的工作,要求当事人撤回。特别是近来依法行政的要求越来越高,一些行政机关将行政复议决定撤销原具体行政行为的与维持原具体行政行为的比率与执法责任制直接挂钩,有的与年终考评挂钩,带来的后果是或多或少地引发基层执法机关压制当事人撤回复议申请的现象发生,有的甚至将矛盾转交复议机关。
还有的情况是,当事人提出申请后,发现做出具体行政行为的机关并没有完全按法律规定处理,进入复议程序后可能被加重处罚等诸如此类的情况,于是匆匆撤回申请。
当然还有当事人在行政复议过程中,发现被申请人作出的具体行政行为,证据确凿,适用法律正确,符合法定程序,因而主动撤回复议申请的情形,但这在实践中并不多见。
较多的情况是第一种,往往是复议机关在审查过程中,发现被申请人的实体或程序等方面的错误,于是被申请人与申请人经过几次三番的接触,被申请人变更原具体行政行为,申请人撤回申请,案件终止。
近年来,法制要为经济发展保驾护航的口号十分响亮,行政复议引入协调机制也风行行政复议实务界。过程是:申请人申请复议—复议机关发现维持有困难—召集双方协调—被申请人同意对具体行政行为作修正—申请人同意修正结果,撤回复议申请—复议机关终止案件审查—皆大欢喜。
但是,我们不禁要问,协调的基础是什么?通常情况下应当是双方都有“余地”的情况下才有协调的可能。所谓的余地,也就是双方都有可以自由处分的实体权益。然而,行政机关是代表国家以政府或者政府部门的名义实现法定职责的,其不能自行任意处分“自己”的实体权益。显而易见,如果协调,行政机关可能会利用手中的权力压服对方,也可能通过牺牲国家的利益来实现协调结果。
在行政复议审查过程中,需要审查的是原具体行政行为的合法性和合理性。行政行为是否合法岂能有协调的余地?据此推理,只能是原具体行政行为合法却不够合理的案件是可以协调以解决争议。但实践中,只要原具体行政行为合法,再希望行政机关坐到谈判的桌前,进行协调,只能是一厢情愿。复议机关往往也是“尊重”行政机关的自由裁量权,难以“不合理、不适当”的理由撤销原具体行政行为,更何况合理不合理,法院也监督不了。所以,可以协调的,也只有有违法嫌疑的行政行为了。
近来,理论界关于引进ADR(A1ternative Dispute Reso1ution,选择性纠纷解决方式)的呼声很高。然而,ADR作为解决争议的机制,只有在一个完善的法治化系统中才能有效发挥其功能(王锡锌《规则、合意与治理》)。ADR程序应用于行政争议的解决时,更需要审慎平衡公共利益保护与具体争议的满意和合理解决之间的矛盾。同时对于应当采用何种形式的ADR和哪些类型的争议适于使用ADR以及适于使用什么类型的ADR等问题,也需要改革者作出符合中国国情的解答(王锡锌:同上)。在中国规范的行政程序体系还未撩起面纱的时候,就奢谈借鉴ADR程序解决行政争议,不免为时过早。
李文良等在《中国政府职能转变问题报告》一书中指出,长期以来我们的政府机关及其工作人员始终认为政府就是用来行使权力、管理社会、约束相对人的。因此,谈到权力,大家你争我夺,实践中不断出现对处罚权、强制权、登记确认权、收费权的立法纷争和执法冲突,也产生了漠视相对人的官僚主义。谈到责任,就退避三舍,想方设法为自己留出不受监督的余地,一旦处于被监督之下,又以自身利益不受损失为标准,既可以牺牲当事人利益,也可以置国家利益、公共利益于不顾。因此,在行政复议过程中,一旦出现原具体行政行为难以维持