“双轨思路”与南海争端的未来
2014年8月9日,外交部长王毅在出席中国―东盟(10+1)外长会后举行的记者会上表示,中方赞成并倡导以“双轨思路”处理南海问题。即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决,而南海的和平与稳定则由中国与东盟国家共同维护。“双轨思路”的提法引发了国内外广泛的关注。那么,这种提法到底意味着什么?又该如何具体落实?
“双轨思路”的第一点强调“争议”的“和平解决”应该通过“直接当事国”进行,这意味着中国在中沙(主要是黄岩岛)、西沙岛礁归属和/或海洋划界上,将坚持既往的双边谈判立场(即非直接当事国不得参加),而在南沙海域的岛礁归属和/或海洋划界上,可以接受多边谈判(南沙岛礁争端涉及五个声索国,如果仅仅是海洋划界,还要再加上印尼)。我认为,王毅外长没有再次强调双边谈判,可能意味着中国在解决南海争端问题上的立场从“双边谈判”转向了“双边+多边”。
“双轨思路”的第二点强调“南海的和平与稳定”应该“由中国和东盟国家共同维护”,而不是“由中国与东盟声索国共同维护”。我认为,这意味着中国现在同意:东盟所有成员国可以而且应该在南海和平与稳定上发挥作用。而中国既往的立场是:南海争端只涉及四个东盟声索国,反对某些声索国把南海争端当做东盟整体与中国之间的双边议题。
在区域内的菲律宾与越南,以及区域外的美国与日本等国家的共同策动下,与2009年以前相比,南海问题正在往国际化的方向滑动,而且这一趋势还可能继续。这显然有违新一届中国政府“强化存在、管控分歧、扩大与东盟共同利益”的南海政策,而且,南海的和平与稳定已经成为东盟成员国共同关心的地区安全问题。故而,我认为王外长讲话透露出来的信息是,中国政府似乎有意采取“以区域化来阻断全球化”的应对思路。这一政策呼应了东盟的要求,有助于中国构建与东盟的“命运共同体”,并防止南海问题进一步国际化,尤其是阻止区域外大国直接干涉南海问题(美国在内比都会议前抛出的“冻结行动三建议”就是个显例)。
问题是,这一政策该如何操作。即使是直接当事国只有两个的“981事件”与“黄岩岛僵局”,一样被东盟认为影响了地区安全。“981事件”发生不久东盟外长就发表声明表示对南海局势“严重关切”。中国外交部发言人的回应是:南海问题不是中国与东盟之间的问题。那么,中国以后将如何区隔“直接当事国磋商谈判”与“东盟为维护南海的和平与稳定而采取的行动”?还有,南沙争端涉及“五国六方”,东盟发挥作用的界限在哪里?文莱是否与印尼一样仅仅参加海洋划界谈判?南沙岛礁归属与海洋划界谈判、与油气开发是否兼容?共同开发是否可以先期进行?对于油气开发中的争端,东盟发挥什么作用?
我认为,中国政府也不是没有意识到诸如此类的问题。王毅宣示“双轨思路”的场合不是中国-东盟外长会议
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