从村长选举制度和实态看中国的住民自治(上)—以.doc

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问题所在
被政治刻意分隔而急速发展之经济与跛行的政治社会领域,这两者间的矛盾正在现代的中国逐渐表面化,而两者间冲突的裂隙早晚将导致中国现有制度的解体。亦即,此种认知正广为流传。特别是第二次天安门事件(1989年)以后,「对民主化/人权的压制」、「迟缓的政治改革」等形容词即成为传播媒体谈到现代中国时的“惯用语”。
然而,在处于转型期的中国农村中,藉由实施被称为「基层选举」的村民委员会主任(即村长)选举制度,农村地区正以远超过一般理解的速率,进展着制度性的“民主化”。在中国民政部的协助下,我与青山学院大学国际政治经济学部天儿慧教授,于1996年8~9月进入四川成都、重庆郊外的农村,进行有关当地农村选举的制度整备状况,及其实际运用实态之现场调查之后,使笔者逐渐朦胧地浮现出如下的印象。
现在中国农村基层社会所发生的变化,令人刮目相看。因为在市场化的进展之下,中国农村的农民逐渐“觉醒”。根据这次的短期调查发现:秘密投票、无记名投票的投票制度比我们预想的更为落实。即使在选举实施的过程中,也很难找出权力单位直接介入的痕迹,虽然是在同样的规定制度下,但是此项选举与几乎处于机能不全状态的都市住民自治组织(即都市的居民委员会主任)选举大相径庭。首先必须接受的是,农村民主化的制度性进展,已达到一个远超过上述一般人理解的水准。
然而,此项制度终究过于浮面,在农村住民的选举行动背后,「利害」关系所凝固的党的政治意图等,反而反映出更为错综复杂的关系。北京中央政府仅在农村认可此种「沉静的民主化」究竟有何意图?是因为有自信能控制农民?还是试图「疏解」包括都市部在内的不满?。在此种情况下,此种基层选举制度能延伸至何种程度?究竟此种进展对广域的中国社会将造成何种影响?
若依照此种问题意识,则包括都市居民委员会选举在内总称为「基层选举」的村民委员会主任选举,其制度性整备的情况和实际的运用实态,即能显示转型期中国的住民自治现状,且直接呈现其酝酿的问题。此点对开发中国家——中国的民主化过程,是提供能测试其现实进展的绝佳资料。
因此,本报告系在理解调查对象地域的个别性和局限性的前提下,用以概观全国的总体情况,而于其间切入此次的调查结果(注1)。此外,在比较都市居民委员会的情况之后,笔者亦尝试简单地掌握其全盘的意义。
村民委员会成立的历史
首先,笔者在此略述做为选举对象的村民委员会之成立经纬。
一九八二年宪法第111条规定「居住地域设立各自的居民委员会及村民委员会,是为基层群众性自治组织」。此条所规定的村民委员会组织,若包含其萌芽阶段在内,大致可区分为三个时期。
萌芽阶段(1980~85年)
依中国民政部资料记载,为因应农村中家庭联产承包责任制进展的新情势,在广西等地区「自发性地形成」农村中的自治组织(注2)。在由集团农业解体为个体农户的过程中,各农民间基于必要的自我防卫,于是「自然发生」自治组织。但是,由于人民公社制度的撤销,政府方面基于行政考量,为防止从前在生产队、生产大队在转型为农工商联合公司等经济组织的过程中,因旧有「政社合一」制度的解体而形成行政空间的“真空化”,从而有此种制度的产生。
82年宪法规定此种村民委员会为「基层群众性自治组织」,这是中国宪法史上的一大创举。根据这条规定,各地逐渐试办村民委员会。其后,根据『政社分离与乡政府设立通知』(1983年10月中共中央颁布),更进一步将此种动作扩展至全国,至85年2月时全国村民委员会的总数已上升至94万8628个。但是,此阶段的村民委员会是以人民的调停活动、维持治安或公共卫生活动等为主要的活动内容,其组织制度亦无任何规范,故可说是处于农民考量现实的自我防卫优先于制度的阶段。
因此,这个萌芽阶段果真系因农民的自发性而浮现?或是应该视为上级为避免行政真空状态而进行「指导」,进而发生的全面性潮流?此点关系着村民委员会组织规定的性格,亦是形成选举制度的基本视点。
法的准备阶段(1985年~1990年8月)
对于此种实际状况,首先是各地地方政府为加以因应,而于此时期陆续整备地方性法规。1987年11月24日,第六届全国人民代表大会常务委员会第23次会议通过『中华人民共和国村民委员会组织法(试行)』(以下称『村民委员会组织法』,)并于1988年6月1日起施行于全国。在1989年末,在上述视点的基础上,于全国14个省、市、自治区实施村民委员会干部的选举。在福建、浙江、甘肃、湖北、贵州、湖南等六省,更制定各个省级的『村民委员会组织法实施办法』。
其间,四川、山东、江苏等虽于1988年举行村民委员会选举,但其法源依据只不过是各地的地方性法规,