最高法院关于国有土地使用权合同纠纷案司法解释的理解与适用.doc

最高法院关于国有土地使用权合同纠纷案
司法解释的理解适用
韩延斌
一、土地使用权出让合同的主体、标的物
《解释》第1条规定,“本解释所称的土地使用权出让合同,是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方,受让方支付土地使用权出让金的协议”。之所以在头条对土地使用权出让合同进行定义性解释,主要目的就是要明确土地使用权出让合同的出让主体和出让行为的标的物。依据现行法律规定,出让主体为市、县人民政府所属的土地行政管理职能部门。在讨论中,不少地方反映了一些市辖区及设立的各类开发区管理委员会出让土地的情况和问题。为此,有观点认为,《解释》将土地出让主体限定为市、县人民政府土地管理部门不全面,遗漏了主体,出让土地的主体还应包括市辖区人民政府和开发区管理委员会。对市辖区人民政府能否作为出让主体的问题,根据《国家土地管理局〈对出让国有土地使用权有关问题请示的答复〉》(1991国土函字第71号)意见,《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中的“市、县人民政府”,所指“市”包括全国各级市;所指“县”不包括市辖区。对开发区管理委员会能否作为国有土地使用权出让主体的问题,国土资源部认为开发区管理委员会不具备土地使用权出让的主体资格。综合上述意见,《解释》将国有土地使用权出让的主体依法限定为市、县人民政府的土地管理部门。土地使用权出让合同的标的物,即土地使用权出让的客体为土地使用权,不是土地本身,但也并非是所有的土地使用权均可出让。依据法律规定,土地使用权出让制度只是针对国有土地实行的一种土地利用制度,允许出让进行房地产开发的只能是国有土地。对农民集体所有土地的使用权,依照《土地管理法》第63条规定,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《城市房地产管理法》第8条也明确规定,城市规划区内的集体所有的土地,经依法征收为国有土地后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让。对城市规划区以外的集体所有土地,依据《土地管理法》第五章关于建设用地的有关规定,因建设需要占有使用土地的,必须依法申请使用国有土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。据此,城市规划区外的集体所有土地未经依法征收转为国有土地的,不得出让。这也是从我国土地使用制度改革和保护农业用地的实际情况出发,法律对集体所有土地出让的一种限制性规定。有观点提出,出让的国有土地使用权应否包括国有农场的土地使用权。根据我国现行法律规定和土地立法确定的土地用途管制原则,出让的国有土地使用权是指城市规划区内的国有建设性用地使用权,而国有农场的土地属于国有农用地,未经依法批准不得出让。因此,土地使用权出让合同的客体只能是国有土地使用权。
二、开发区管委会出让土地使用权的合同效力认定
对开发区管委会作为出让主体订立的土地使用权出让合同的效力认定问题,存有不同观点。第一种意见认为,依据现行法律规定,土地使用权出让合同的出让方是特定的,必须是市、县人民政府土地管理部门,其它任何部门、单位以出让人身份订立的土地使用权出让合同一律无效。但在起诉前经市县人民政府批准,由市县土地管理部门与受让人重新订立土地使用权出让合同的,才可认定合同有效。第二种意见认为,对此类合同效力可放宽认定,但应限制在解释实施以前订立的合同,区分情况分别处理。第三种意见认为,根据法律规定,市、县人民政府土地管理部门是依法有权经办国有土地所有权出让行为的唯一主体。从出让土地使用权的行为目的看,其实质是为创设一种对土地的用益物权,因此,国有土地使用权的出让属于对国有土地所有权的法律处分行为,开发区管委会出让国有土地属于无权处分行为,依据《合同法》第51条规定,应按照效力待定合同处理,而不是无效合同,在经过市、县人民政府土地管理部门追认后,可以认定合同有效。
我们认为,参照上述意见,从我国实际情况出发,目前对开发区管委会作为出让方订立的土地使用权出让合同效力既不能一概认定为无效,也不能全部按照效力待定予以处理,而是要分别情况,区别对待。首先,为配合国务院当前部署开展的土地市场整顿工作,加大促进国土管理部门对土地市场的管理力度,我们采纳了第一种意见,根据《城市房地产管理法》第11条、第14条的规定,市、县人民政府土地管理部门是依法有权经办国有土地所有权出让行为的唯一主体,具有出让土地使用权的民事行为能力,开发区管理委员会则不具备相应的民事权利和民事行为能力,依据《民法通则》第
55条、第58条规定,《解释》第2条第1款明确规定对不具备法定主体资格的开发区管委会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同按无效处理,以对今后土地出让行为给予有效规范。其次,在前款明确规定将开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同认定为无效的同时,我们又考虑到开发区