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地方人大立法热的冷思考
一、问题的提出
近年来,地方人大立法热情高涨,地方性法规数量大幅增加。2010年,我国法律体系形成,当时全国地方性法规有8600多件,至2018年已达12574件[1],7年间增长近50%。2013年到2017年5年间,全国31个省、市、自治区人大制定和修改的法规数平均达到50多件(年均10多件),其中,河北、上海、广西、海南、贵州分别达到120件、104件、103件、126件和108件,年均超过20件。
但是,与这种立法热形成反差的是,地方性法规的实施情况却并不尽如人意。从司法引用率来看,2008年,在对上海当时142个有效件地方性法规评估的数据显示,57件从未得到司法引用,%;85件在9809份裁判文书中有显示,其中《上海市劳动合同条例》和《上海市房屋租赁条例》两件民商事法规的司法引用量就达到3273件和1901件,占总引用数的近一半[2]。也就是说,大多数行政管理类的地方性法规的司法引用率并不高[3]。不难推测,全国其他地方人大制定的法规的命运不会比上海更好。当然,不能凭司法引用率低就简单判断地方性法规实施情况不好,但过于偏低甚至零引用,起码说明地方性法规的可诉性[4]不强、立法必要性存在疑问。地方人大耗费大量立法资源制定的法规却大量陷入
“沉睡”状态,这就不得不引人深思,为什么地方性法规的制定与实施会出现如此反差?为此,本文拟就地方人大在立法中的这种反差现象及相关原因作粗浅探讨,并提出初步的建议与思考。
二、地方人大立法膨胀原因简析
1997年党的十五大首次提出“依法治国、建设社会主义法治国家”的重大战略任务,党的十八届四中全会再次作出依法治国的战略部署,明确提出“建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行”。以此为背景,在“法治就是立法”“依法治省(市、区) ”“民意最大公约数”等观念和口号的冲击下,对于加强地方人大立法[5],社会各方表现出了高度一致。
作为地方人大立法最有力的推手,地方政府既表现出强烈意愿――要求人大立法,也积极行动――主动提出立法草案[6]。一方面,在法律规定上,根据立法法,政府规章不具有设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的权限,而地方性法规则不受此限。同时,行政处罚法、行政?S可法、行政强制法等法律也赋予地方性法规相较地方政府规章更多的权限,出于加大处罚力度和执法便利的考虑[7],行政机关要求地方人大立法的动力有增无减[8],这点并不难理解。
但另一方面,对于一些本来通过制定政府规章就可以解决的事项,地方政府出于种种考虑,往往也要求地方人大立法,对于既有的政府规章,也希望上升为地方性法规,其结果是一些本属于政府行政管理职权范围内的事项也由地方性法规作出规定。表面上,在地方政府看来,地方人大作为民意机关所制定的法规更具有民意代表性,行政机关执法显得更加中立、底气更足。而实际情况是,一些行政机关重立法、轻执法,“一方面争着要立法提高处罚金额,另一方面是选择性执法,一些设定罚则的违法行为很少得到处罚,”“将明显的行政管理缺位、执法缺位所导致的问题归于立法的缺位”[9],以此转嫁行政不作为的责任。部分行政机关甚至“有让立法为不尽合法、合理的行政管理行为、行政执法行为背书的意图”[10]。
面对来自地方政府的立法压力,地方性法规扮演了地方政府规章的角色,地方性法规膨胀,其结果“不但造成立法成本的增加和立法资源的浪费,影响立法效率,而且模糊了国家权力机关和行政机关的职权,影响地方国家机关相互间的协调有序运转”[11],导致制度供给错位[12]。
从社会公众方面来看,当社会秩序出现不规范、不完善的问题时,受“法治就是立法”等观念的影响,其第一反应往往是呼吁人大通过立法予以规范,人大立法几乎成为解决社会问题的标准答案甚至唯一答案。
从地方党委来看,近年来,各级党组织对依法治理工作日益重视。党的十八届四中全会提出依法治国,推进国家治理体系和治理能力现代化****总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会讲话中强调,要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”,而人大立法正是完成这种转化、推动依法治理的重要途径。地方党委一方面加强对人大立法工作的领导,推进地方依法治理,另一方面也对人大立法提出要求,其中就包括明确提出制定某方面地方性法规、加强制度供给的要求,这无疑直接推动了地方人大立法。
从地方人大自身角度看,与监督工作较易受监督对象、监督手段等因素制约和影响不同,地方人大对立法工作更具有主动性,尤其是中央和全国人大提出人大主导立法之后,地方人大开展立法的空间更大、主动性更强。同时,立法工作被视为政绩,立法好比“立言”,与监督等其他人大工作相比,立法是看得见、摸得着的成绩,因而更易受到地方人大的偏爱,也更易于彰显人大作