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关于政府非税收入收缴管理改革的调研报告
政府非税收入是财政收入的重要组成部分,在我国经济发展建设中曾发挥了重要作用。随着社会经济的发展,政府非税收入的规模不断扩大,迫切需要进一步加强政府非税收入的管理。近年来,党中央国务院不断加强政府非税收入管理,相继出台了加强“收支两条线”管理等多项政策规定,但这些政策主要侧重于规范收入分配秩序。随着财政国库管理制度改革的实施,我国非税收入收缴管理有了重大改变。XX年,国务院批准实施财政国库管理制度改革,政府非税收入收缴管理成为其中的重要组成部分,现代财政国库管理制度的建立,为规范政府非税收入管理建立起了有效的执行机制。
一、政府非税收入收缴管理改革的背景和意义
政府非税收入的含义。
广义上讲,政府非税收入是指政府通过合法程序获得的除税收以外的一切收入。国际上通常将政府财政收入分为经常性收入、资本性收入和赠与收入三大类,其中,经常性收入又分为税收收入和政府非税收入。经常性非税收入是政府为公共目的而取得的无需偿还的收入,如罚款、管理费、政府财产经营收入等,以及政府以外的单位自愿和无偿地向政府支付的款项等。经常性政府非税收入不包括政府间拨款、借款、前期贷款收回以及固定资产、股票、土地、无形资产的售卖变现收入,也不包括来自非政府部门的以资本形成为目的的赠与收入。
我国在财政管理中长期使用预算外资金的概念。1996年以后,我国政府将预算外资金收入纳入预算内管理的步伐显著加快,随着收支两条线管理改革的扩大和部门预算管理改革的不断深入,预算内外资金逐步统一纳入部门预算编制范围。财政收入中税收之外的其他资金,由于其在很多方面与税收存在不同之处,必然需要按不同的方式加强管理,理论界的一些文章和部分政府的文件中已开始出现了“非税收收入”、“非税收入”等提法。XX年7月,财政部、人民银行联合发布的《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》和《中央单位预算外资金收入收缴管理改革试点办法》中,将收入收缴改革后的票据定名为《非税收入一般缴款书》。随着收入收缴改革的开展,社会各方面逐渐接受和认可了“政府非税收入”的提法。XX年7月财政部下发了《关于加强政府非税收入管理的通知》,对我国政府非税收入的概念与内涵进行了界定,文中指出,“政府非税收入是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金,是政府财政收入的重要组成部分,是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式”。该文件还清晰界定了政府非税收入的管理范围,包括:行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收人等。社会保障基金、住房公积金不纳入我国政府非税收入的管理范围。
政府非税收入在公共财政中地位重要。
市场经济条件下,政府非税收入在整个政府财政收入中所占份额通常较低,但却是财政收入不可或缺的重要组成部分。随着政府级次的降低,政府非税收入在财政收入的比重逐渐提高,对于地方政府来说,政府非税收入往往更为重要的作用。政府非税收入不仅有其存在的合理性和必然性,也是对税收收入必要的、有益的补充,在公共财政体制建设中发挥着重要而独特的作用。
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绝大多数政府非税收入是依据使用者付费理论存在的,即政府在提供特定服务或特许权时向使用者索取一定的价格,这种使用价格通常只是提供这类服务的部分成本。而这类服务一般是准公共品,或是由政府提供的具有私人商品性质的产品。使用者付费隐含着三个组成部分:一是准入费,承担全部或部分资本性成本;二是使用费,包括全部或部分与使用有关的政府经营成本;三是拥挤费,即由额外增加的使用者加到其他使用者身上的那个成本。政府在确定非税收入收费标准时,要考虑两块价格,一是固定成本,二是边际使用费,包括边际经营成本和边际拥挤成本。由于政府非税收入的征收与享受或消费特定政府服务直接联系,消费者面临其消费决策的真实成本,政府非税收入因此成为政府提高公共品效率的重要途径,可以减少“免费搭车”现象。
政府非税收入还是政府矫正负外部性的有效工具。由于外部性的产权难以界定,损益的范围和大小也很难确定,受“负外部性”影响的主体很难因受害而向生产“负外部性”者索赔,这样,客观上诱发“负外部性”生产者过度地从事这类活动,而相关治理成本却要由社会来承担,造成明显的不公平和社会福利的损失。政府可以就此征收“矫正性收费”或罚款,有效修正社会成本与微观成本的差距,使生产者负担真实的活动成本,从而达到校正或制止这类行为发生的目的,以实现