傅聪-中国社会科学院欧洲研究所.doc

试论欧盟环境法律与政策机制的演变
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傅聪
内容提要:欧洲一体化从经济领域发轫到实现三根支柱撑起的欧洲联盟,其中环境政策与法律从无到有,其发展大致可以划分为形成期、确立期和深化期三个阶段。随着一体化的深入,环境政策从建设共同市场的副产品演变成为欧盟实现可持续发展目标的重要工具。通过欧盟基础条约的修订,环境政策和法律的立法依据得到明确;环境政策决策机制不断演变;环境政策法律的实施手段推陈出新。但是欧盟环境领域的行动也会受到欧盟与成员国分权的影响。另外,在放松管制的背景下,如何实现欧盟可持续发展目标成为欧盟环境政策的中心任务。
关键词:欧盟环境政策法律演变
欧洲一体化自1952年成立欧洲煤钢联营到2004年实现第五次扩大,经过了54年的发展。其中环境政策与法律从无到有,受到越来越多的关注与重视。环境政策与法律在不同的阶段处境不同,呈现出的特点也不同。下文以欧盟的几次扩大为线索,试论欧盟环境政策与法律的演变。
一形成期:欧盟环境政策、法律的提出
1957年的《罗马条约》中强调了共同市场、共同农业政策;除核能政策稍有提及,我们找不到任何有关环境的条款,欧盟的环境政策和环境法律尚无从谈起。在20世纪50年代,环境保护还只不过是环保主义者的呼吁,无法成为政策决策中优先考虑的因素。60年代以后,环境问题日益突出,各国政府开始意识到保护自然环境不仅是为其国民提供良好的生存条件,它同时也影响到国家的经济和战略利益。在这期间,欧共体虽然并无独立的环境政策,但出于实现统一内部市场的考虑,已经开始制定一些环境标准法规,成为欧共体最早的一批环境法律规范,其中包括,1967年《有关危险品的分类、包装和标签的67/548指令》,1970年《有
关机动车允许噪声声级和排气系统的70/157指令》蔡守秋主编:《欧盟环境政策法律研究》,武汉大学出版社,2002年版,第73页。
等。
(一)欧盟环境政策的提出
20世纪60年代至80年代中期,看似无关但却具有重要意义的三个事件也许可以为我们观察欧共体环境政策法律的诞生提供一些有用的背景资料:关贸总协定乌拉圭回合的艰难谈判、美加自由贸易协议谈判、以及欧共体确立建设内部(单一)市场的目标。在当时的经济全球化和区域经济一体化进程中,环境因素已成为不容行动者忽视的变量。1972年秋,欧共体六国召开巴黎首脑峰会,强调
“对于无形的价值和环境保护应给予特别的关注,以便进一步真正服务于人类”。 Commission, 6th General Report (1972),转引自柯坚:《欧洲联盟环境与发展综合决策的政策演变与立法发展》,载《世界环境》,2001年第1期。
六国首次提出在欧共体内部建立一个共同的环境保护政策框架。会议声明指出,经济发展本身并不是目的,发展应导致改善人类生命质量和生活水平的结果;经济应优先帮助减少在生活条件方面的悬殊差别,必须注意改善(环境)质量和生活标准……蔡守秋主编:《欧盟环境政策法律研究》,第73页。
当时的共同体条约无法明确地为共同的环境措施提供法律基础,委员会便以“munication)”提出了欧共体环境政策框架,即《第一个环境行动规划》(1973-1976)并在理事会获得通过。最初的环境行动规划虽然只是委员会的一种类似于政策建议或发展指南的非正式的法律文件,但它对共同体环境政策的形成起到了重要的推动作用。
《第一个环境行动规划》提出了4项基本原则,包括:(1)预防优先原则;(2)污染者付费原则;(3)辅从原则,即欧共体进行环境决策的领域为国家行动无效的领域、具有共同利益的领域、国家单独行动将会造成重大经济和社会问题的领域;共同体需要进行环境影响评价的领域;防止跨界污染行动的领域;(4)高水平保护原则,即成员国有权采取比共同体规定更为严格的措施。
(二)欧盟的两次扩大与第二、三个环境行动规划
尽管在时间上并非完全同步,但欧共体的环境行动总是可以和它的扩大联系在一起。1973年欧共体实现第一次扩大,成员国增加到9个。扩大了的共同体建设者们很快就意识到如果没有一个共同的环境政策,经济一体化的目标将难以实现。1977年5月17日欧共体《第二个环境行动规划》(1977-1981)获得理事会的批准。它将控制水、大气和噪声污染置于优先地位,强调加强预防性政策,特别注意自然保护、具体的规划和对自然资源的合理利用。蔡守秋主编:《欧盟环境政策法律研究》,第74页。
石油危机和罗马俱乐部的《增长的极限》报告对《第二个环境行动规划》产生了很大的影响,这点从增加的核能利用、废弃物管理及噪声控制等内容中可窥见一斑。
1981年希腊加入欧共体后,“环境与消费者保护”职能从委员会的第III总司中分立出来,成为一个独立的环境总司(第XI总司)。环境总司负责环境、核能安全以及