公共政策的制定-西南交通大学课程与资源中心.doc

第一章绪论
学****目标
学****完本章后,你应该能够:


、政府与公共政策的关系,了解市场经济条件下,公共政策作用的边界和调节重点
4、了解公共政策学的学科性质和研究的范围
每天当我们打开报纸和电视时,我们总会接触到大量的社会问题:环境污染、大城市房价居高不下、社会治安恶化、爱滋病广泛传播等等,我们总是对我们关心的问题发表自己的看法,有人会积极参与到关于这些问题的热烈讨论中去,甚至还会主动地通过听政会和政府的信息平台提出解决这些问题的措施和建议,而这时我们正在不知不觉地走近公共政策。公共政策是社会公共生活中常见的现象,也是政府主要的行为方式之一。政府的公共政策及质量或多或少地影着我们每个人的利益和生活。
第一节公共政策的内涵和本质
公共政策的含义
政策的由来与概念
政策的历史源远流长,几乎与人类文明同样古老。在原始社会,没有阶级和国家,因而,也没有体现统治阶级意志的政策。那时,调整人与人之间的关系,靠的是以血缘关系和原始公有制为基础的原始民主,这种原始民主所确立的行为规范成为氏族成员生存、发展的共同根基。这是最初的政策的雏形。当生产力发展到一定水平,生产、分配和交换的社会行为日益增多,人们自然需要响应的规则,并在反复的交往中形成****惯。随着私有制和阶级的出现,这种原始的交往****惯,逐步渗入了阶级的内容,成为奴隶主阶级维护其阶级同志的政策或者法规。
政策概念要比政策实践滞后得多。现代英语中的 policy (政策)是随着近代资本主义的发展,从politics(政治)派生出来的。中国古代也无政策一词,但有类似的概念如策划、策略、国策等词。中国人使用“政策”一词是近代的事。据考证,19 世纪 60 年代末开始的日本的民治维新运动期间,由于西方政治、科技的影响,政策(policy)一词传到日本,日本人从汉字中选择了与policy含义相近的“政”与“策”联用,译为“政策”,以后传入中国。19 世纪末,梁启超在其《戊戌政变论》中,首次用了“政策”一词,他写道,“按中国之大患,在教育不兴,人才不足,皇上政策首注意学校教育之事,可谓得其本矣”。至此以后,“政策”一词在我国政治生活中逐渐流行。
尽管政策一词很早就在使用,而且使用频率很高,但是对于什么是“政策”?学术界并没有一致的定义。不同的学者有着不同的理解。
安德森认为:“政策是一个有目的的活动过程,而这些活动是由一个或一批行为者,为处理某一问题或有关事务而采取的。”[美]詹姆斯·E·:华夏出版社,1990:4页.
政策是某一团体组织,无论小如团体,大如国家政府,以及国际组织,为达到其自身的种种目的时,就若干可能采取的方法中,择一而决定的方法。《云五社会科学大辞典·政治学》有关条目,台湾商务印书馆,1972
奥斯汀则认为“政策是有选择的行动过程或者是有目的的声明。”[美]詹姆斯·P·莱斯特等《公共政策导论》(英文版)中国人民大学出版社,2004,第4页
由此可见,政策一词并非政府或者政党专用,任何一个组织或者团体都可能有自己的政策。政策是一个社会组织为了达到一定的目的而采取的行动或者制定的战略、计划或规则。
这里的社会组织可以是营利性的组织如政府也可以是非营利的组织如企业。最近几年,在国外的企业战略研究中甚至兴起了企业公共政策研究热潮。
阿奇·B·卡罗尔就认为:企业公共政策是指企业从公众、社会及伦理方面对待其利益相关者以及形式其职责时所持的态度、立场、战略或者观点。企业公共政策是企业战略管理的一个非常重要的组成部分。
[美] 阿奇·B·卡罗尔《企业与社会》(第5版)***出版社,2004,65页
虽然,任何一个社会组织都可以有特定范围的政策,但是,当我们谈到公共政策时,我们所指的仍是公共权威部门所制订定的政策。
(二)公共政策的内涵
由于对政策的含义没有一致的界定,因而在对公共政策的含义的理解上也存在不少争议。从现有的文献资料来看,有关公共政策的定义可以划分为三个主要类别:
以威尔逊、伊斯顿为代表的“管理职能”为中心的内容界定
美国学者威尔逊认为:“公共政策是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律和法规。”:商务印书馆,1989:4.
威尔逊这个定义体现了行政与政治二分法的思想,将制定政策看作政治家的活动,而将执行政策看作是行政机关的活动。显然,随着社会事物的日益复杂,公共政策不能只限于法律、法规;而且制定公共政策的主体不只是政治家,还有利益集团、阶级、阶层、社会公众等;执行公共政策的也不只是公共行政人员,也包括政治家、司法人员和社会公众等。
美籍加拿大学者伊斯顿认为:“公共政策是对全社会的价值作权威性分配。”