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【经济热点案例分析】何谓“土地财政不可持续”
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今年全国土地出让金有可能突破2万亿元,卖地成了一些地方政府最大的收入来源,高地价推高房价,带来诸多问题:
■“土地财政”造就了“征地—卖地—收税收费—抵押—再征地”的模式,其中地方政府、开发商、银行成为最大的受益者
■对于城市发展而言,相比起土地出让所产生的利润,安居乐业的百姓和欣欣向荣的企业更为重要。
20605元/平方米。12月16日,广州市楼面地价再度被刷新。“看来只有中彩票才能买得起房子了。”听到这个消息,在广州工作多年的王先生感叹。
当前,国内房地产市场运行面临复杂局面。一线城市房价高昂的头还没有低下,部分二、三线城市又出现上涨。不久前,南京、武汉、杭州等地也都出现高价地。为坚决落实调控措施,国土资源部12月19日发出通知,要求坚决抑制少数城市地价过快上涨趋势。
除了流动性过多、通胀预期增强等因素外,不少人认为,房价居高不下的重要原因在于有些地方为获取高额的土地出让金,采取种种措施,推高地价、推升房价。更有舆论称,“土地财政”是高房价的罪魁祸首,“土地财政”不除,房价下不来。
该怎样认识“土地财政”?梳理“土地财政”的来龙去脉,厘清利弊,寻求治本之策,不仅关系到房地产市场的长期健康发展,也关系如何防范地方财政和金融风险,如何转变经济发展方式等问题。

2009年,全国土地出让金收入相当于同期地方财政总收入的46%,北京、上海今年土地出让金已破千亿元,比去年同期大幅增加。由于土地供应量约为过去两年的总和,今年全国土地出让金有望突破2万亿元。
近10年来,各地土地出让金收入迅速增长, 在地方财政收入中比重不断提升。资料显示,2001年—2003年,全国土地出让金达9100多亿元,约相当于同期全国地方财政收入的35%;2004年,收入近6000亿元。,相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。在有些县市,土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%, 有些甚至占80%以上。
“‘土地财政’是个俗称,一般是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出。”中国土地学会副会长黄小虎说,实际上,土地出让后,地方政府还能获取包括建筑业、房地产业等营业税为主的财政预算收入,这些收入全部归地方支配。仅此两项就占到地方税收的近四成。在一些地方,“土地财政”成了名副其实的“第二财政”,有的甚至成了财政收入的主要来源。
附着在土地上的收入,还有名目繁多的费。土地从征用、出让到规划建设等环节,土地管理、房产、财政、水利、交通、人防等部门,都会收取不菲的费用。
“如果算上以土地作为抵押向银行贷款,地方政府的实际可支配收入会更多。”中国人民大学土地管理系主任叶剑平说,地方政府手中的土地和政府信用是金融机构看好的优质抵押品。近年来,特别是在城市基础设施投融资上,地方政府获得的抵押贷款增长较快。据银监会统计,截至2009年末,。而卖地收入是还贷的主要来源。
拍卖槌一落,少则几亿元多则几十亿元甚至过百亿元的收入就来了,土地整理一下,就能到银行换取大量贷款,哪个地方能拒绝这种“快钱”的诱惑?而要加大投资力度,做大GDP,彰显政绩,恐怕没有比围绕着土地做文章更短的路径了。正是认识到土地的资本和资产功能,越来越多的地方开始走上了以
“经营土地”来“经营城市”、“经营发展”的道路。
“以地生财”害处多
在“土地财政”模式下,难免产生高价地进而产生高价房,有悖于国有土地为全民所有这一基本属性
客观地说,十几年来,“土地财政”对缓解地方财力不足、公共品供给融资难,创造就业机会和提升城市化水平等都有很大促进作用,功不可没。
“土地财政”为人诟病,不在于地方政府由此获得了较为充分的财政收益,而是获得这一收益的过程不尽合理、公平,以及可能带来的一系列弊端。
“土地财政”所带来的利益联接机制,最为人诟病。“存在多年的‘土地财政’,事实上造就了‘征地—卖地—收税收费—抵押—再征地’的滚动模式,在这一过程中,地方政府、开发商、银行成为最大的受益者。”中国社科院农村发展研究所研究员王小映坦言。
要维持这一模式,并获取较高收益,就要压低补偿标准征地,再通过拍卖等方式高价出让。几万元一亩征地,几百万甚至上亿元卖给开发商,征地与卖地之间的巨额利润,让不少地方以各种形式规避上级的规划管制、计划控制和审批管理,违规违法用地时有发生,农民“被”上楼现象频频上演,权益得不到有效保护,耕地保护也面临空前压力。而房地产业是这一模式的下游出口,城市购房者最终为高房价“埋单”。
中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云分析,在这种利益联结机制