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美国普惠金融的法律体系构建及启示
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一、引言
十八届三中全会和四中全会分别做出了发展普惠金融和全面依法治国的决策。如何依法发展普惠金融则是需要深入研究的重大理论和实践问题。有关普惠金融,知名度较高的是孟加拉国的乡村银行。其实,全球普惠金融的发展目前主要有三种模式:一是以孟加拉为代表的乡村银行模式,其特点是由非政府金融组织向穷人发放小额贷款以帮助其脱贫。二是以印度为代表的正规银行模式,其特点是由印度最大的私人银行也是印度第二大银行印度工业信贷投资银行承担普惠金融的主力军,主要为印度农村地区提供综合金融服务。三是以美国为代表的社区银行模式,其特点是社区银行资产规模普遍较小、银行资本多样化、以社区居民特别是弱势居民为目标客户[1].在构建普惠金融制度体系方面,我国进行了积极探索,在制度创新方面积极引进孟加拉乡村银行模式,允许小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社等新型金融机构的设立。中国人民银行、银监会、证监会、保监会等也出台了具有普惠性质的制度或指导意见,但总体来看,我国普惠金融法律体系的构建还处于起步和探索阶段[2].
二、美国普惠金融的法律实践
美国作为成熟的市场经济国家,在普惠金融的发展道路与欠发达国家相比有自己的特色,其中最主要的就是美国在普惠金融发展过程中坚持法治的原则,以立法的形式不断发现普惠金融中的问题,矫正普惠金融中的错误,完善普惠金融的运作机制。也就是说,美国普惠金融的发展过程遵循法制化路径。在美国普惠制金融法律体系中,起核心作用的主要是《社区再投资法》《公平信用报告法》和《联邦存款保险法》。其中《社区再投资法》主要用来规范商业银行在中低收入社区的信贷服务,《公平信用报告法》主要用于规范监管机构、金融机构和普通消费者之间在信息公开、使用、隐私保护等方面的行为,以使得普通消费者享有平等的信息权力和隐私保护。而《联邦存款保险法》则是规范问题金融机构的资产处置和分配的法律,这有利于在商业银行出现风险时保护普通消费者和利益相关者的权益。可以说这三部法律基本构成了美国普惠金融法律体系的核心内容。
(一)《社区再投资法》
美国《社区再投资法》是目前世界上对金融机构普惠义务规定最为全面的一部法律,其主要内容包括如何解决金融歧视和金融排斥以及如何提高普通消费者的金融服务可获得性[3-4].《社区再投资法》的立法背景源于美国20世纪70年代的信贷歧视和市场失灵问题。1970年起,美国金融市场上出现了金融服务的划红线和社区不投资等情况。所谓划红线和社区不投资是指大型商业银行等金融机构把中低收入社区划为金融业务的赤字区,导致金融机构对中低收入社区不投资甚至撤离。为了解决信贷歧视和市场失灵问题,美国国会通过了联邦法律《社区再投资法》。《社区再投资法》规定存款性金融机构不能把落后地区划为红线区,突出了对中低收入社区的金融权利保护,确保其居民能够享有平等的信贷等金融服务的需求。
《社区再投资法》的执行机制包括检查与考核两个部分。主要规定内容包括:(1)存款类金融机构作为被监管对象有责任满足所有社区特别是中低收入社区和中低收入人群的信贷需求,并且这种责任是持续不断和责无旁贷的。(2)联邦监管机构负责考核被监管机构在中低收入社区履行金融服务的表现。考核指标体系既包括客观量化指标,也包括主观定性判断指标。客观定量考核指标主要包括贷款投放、投资强度、金融产品、当地经济发展状况、信贷需求、失业状况等。主观定性考核指标主要是参考同业机构的表现。考核结果必须及时公开并接受社会监督。(3)监管部门在评估核准被监管机构开设分支机构、创新业务的申请时,考核等级是重要的依据。(4)在整个检查和考核程序中,信息必须及时公开以便公众参与。监管机构对被监管机构的考核评级和业务方面的审批必须听取公众意见。
需要强调的是,《社区再投资法》并没有对金融机构中低收入社区的投资规模和投资比例、业务规模和业务比例进行明确的量化规定,只是明确了金融机构有义务和责任满足中低收入社区的信贷需求。至于做到什么程度才算达到满足信贷需求,需要金融机构自己理解和把握,这就为金融机构开展相关业务提供了灵活性和便利性,也激发了其主动性和积极性。
《社区再投资法》的检查机制包括检查主体、检查范围、检查要素与检查评价。监管机构的合规检查官是检查主体,负责检查的执行。检查范围不仅包括银行分支机构所在地,还必须包括存在大量贷款的周边区域。需要特别关注的是确定检查范围时不能把中低收入地域排除在外。检查要素主要包括在中低收入社区的贷款、服务、投资的情况,同时也要参考同业比较、公众评价等要素。检查评价由监管机构根据该被监管机构的具体情况、业务表现和公