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政府投资项目实施代建制项目管理模式探析
摘要:本文首先介绍了代建制管理模式的概念及代建制在我国的发展历程、现状,进而分析了政府投资项目实施代建制管理模式的优势,阐述了代建制管理模式的实施程序及对代建制实施单位的要求,最后提出完善代建制管理模式的相关措施。本文是作者参与代建制实施过程,对代建制管理模式的一点粗浅认识和体会,相信代建制管理模式在政府投资项目建设及体制改革中将发挥更加积极的作用。
关键词:政府投资代建制项目管理
中图分类号:C93文献标识码: A

政府投资建设项目是全社会固定资产投资项目的重要组成部分,因其具有投资大、公益性等特点,为经济和社会发展做出了巨大贡献。但是,由于在项目管理方式上存在问题,政府投资建设项目“超投资、超规模、超标准”的"三超"现象比较普遍,腐败事件时有发生,投资效益往往不能最大化。近年来,不少地方已经意识到对现行政府投资建设项目管理方式进行改革的必要性和紧迫性,开展了积极探索,取得了良好成效。这当中,比较成熟和先进的一种方式就是对政府投资建设项目实行"代建制"。

一、项目代建制的概念
项目代建制最早起源于美国的建设经理制(CM制)。CM制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理,包括可行性研究、设计、采购、施工、竣工试运行等工作,但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理人,在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作,如有权自主选择设计师和承包商,业主则对建设经理的一切行为负责。我们现在所说的代建制则是指项目建设单位通过招标的方式,选择社会专业化的项目管理单位(代建单位),负责项目的投资管理和建设组织实施工作,项目建成后交付使用单位的制度。与CM制相比,无论是在代理人的定义上还是在选择程序上,现代代建制都更具科学性和先进性。
二、我国代建制发展历程及状况
长期以来,我国政府投资项目基本上都是由使用单位通过组建临时基建班子(如基建办、工程指挥部等)进行建设管理。这些基建班子通常缺乏应有的建筑技术和工程经济等相关背景知识,不完全清楚投资规律和基本建设程序,不能掌握并运用先进的项目管理方法。因此,难免出现各种管理不善的现象,如决策不够成熟,随意调整方案,前期及实施阶段各环节之间相互脱节,工程建设周期长,工作效率不高,投资效益低下等。同时,基建班子一般在项目建成后随即撤消,在建设中积累的经验教训不能转为技术资源,供其他单位或后续项目借鉴。在此情况下,一些地区逐步开始尝试对政府投资项目实行代建制。从1993年开始,厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中,就通过采用招标或直接委托等方式,将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司,由这些公司代替业主对项目实施建设,并在改革中不断对这种方法加以完善,逐步发展成为了现在的项目代建制度。2001年7月,厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制。2002年3月开始在土建投资总额1500万元以上的市级财政性投融资建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度。1999年初,上海浦东咨询公司受原上海市计委委托,全过程代理建设上海市收教收治综合基地项目,开始了上海市财政投资项目以"代建制"形式委托中介机构进行建设的试点。北京市从2002年10月开始,对全额使用政府投资的公益性建设项目进行"代建制"试点,到2003年底实施了北京回龙观医院1号病房楼工程项目、北京市疾病预防控制中心防病业务楼项目、北京市残疾人职业技能培训体育训练中心建设工程项目。
三、代建制的优势分析
试点项目的建设实践说明"代建制"与过去的"自建制"相比,在项目建设管理过程中能够发挥独特的作用,优势十分明显。
(1)项目决策更加科学深入实行代建制,使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成,而非自己决策,可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求,更重要的是必须满足项目后续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设内容、规模、标准及投资,一经确定,便不得随意改动,使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时,在代建制下,政府需根据合同约定,按照项目进度拨付工程款,因此,政府必须比以往更加重视项目资金的筹措和使用计划,排出项目重要性顺序,循序渐进,量力而为。这将改变当前因政府实施项目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。(2)项目管理水平和工作效率大幅提高代建制下,通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。它们拥有大批专业人员,具有丰富的项目建设管理知识和经验,熟悉整个建设流程。委托这样的机构代行业主职能,对项目进行管理,能够在项目建设中发挥重要的主导作用,通过制订全程项目实施计划,设计风险预案,协调参建单位关系,合理安排工作,能极大地提升项目管理水平和工作效率。而使用单位也