行政诉讼中调解制度之研究.doc

重庆大学硕士学位论文 2 行政诉讼调解制度相关概念及我国现状
解,而行政诉讼外和解与我国的行政诉讼和解概念类似,也就是说,国外行政诉讼和解
包含了我国行政诉讼调解的含义。造成词语使用不一的原因主要有:我国目前立法明文
规定行政诉讼不适用调解,关于行政诉讼调解的含义只能参照我国目前法律上存在的民
事诉讼调解来类推其含义。此外,法律的禁止使行政诉讼调解在司法实践中被冠以行政
诉讼和解之名,加上国内外行政诉讼领域法律用语的不统一,诸多因素产生了国外通行
包含行政诉讼调解之意的法律用语与国内用语不一。
鉴于国内外这些法律用语上的差异,以及从我国实际出发,采用本土化语言以便更
好地与我国传统提法相一致,并与民事诉讼法上的调解概念相对应,达到与和解相区别
的目的。笔者在此篇论文中使用了行政诉讼调解的概念,但其用语含义其实与国外的行
政诉讼和解相同。而国外关于这一制度的提法,为与国内诸多翻译著作中的用语相统一,
笔者在提及国外此项制度时仍保留行政诉讼和解的称谓。
我国行政诉讼调解的现状
立法规定
在我国的诉讼制度中,调解最常用于民事诉讼,并且是民事审判的一大原则。在离
婚案件中,调解作为一个必经程序发挥了极大的作用。我国 1982 年《中华人民共和国
民事诉讼法》,第三条第二款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规
定。”而第六条规定:“人民法院审理民事案件,应当着重进行调解;调解无效的,应当
及时判决。”当时虽然行政诉讼法尚未出台,我国没有独立的行政诉讼制度,但行政诉
讼案件在审理中可以参照民事诉讼的规定,为我国提供了行政诉讼适用调解的立法体
例。
1985 年,最高人民法院出台了一个司法解释《关于人民法院审理经济行政案件不应
进行调解的通知》,最先确立了人民法院应适用裁判的方式审理行政诉讼案件的规定:
“如果主管行政机关的行政处罚决定或者其他行政处理决定在认定事实、适用法律方面
确有错误,应当予以撤销或者变更”。两年之后的 1987 年,最高人民法院在关于审理经
济纠纷案件具体适用《民事诉讼法(试行)》的若干问题的解答中再次明确:“人民法院审
理经济纠纷案件,也应当着重进行调解。但是调解不是必经程序。对于经济行政案件、
确认合同无效的案件以及有违法犯罪活动的案件,不能调解。”在这样的情况下,存在
就是合理的思想影响了一部分人,他们对行政诉讼不适用调解用默认的态度予以承认。
从此,调解既不是行政诉讼过程中的一个必经阶段,也不是结案的方式。直至 1996 年
12 月 31 日,最高人民法院发布《最高人民法院关于废止 1979 年至 1989 年间发布的部
分司法解释的通知》时,该解释才被废止,而此时,《行政诉讼法》已确立了不适用调
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解的原则。
1989 年 4 月 4 日我国第七届全国人民代表大会第二次会议通过的现行《行政诉讼法》
第 50 条规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解。”第 67 条第三款规定:“赔偿诉
讼可以适用调解。”至此,我国用基本法律形式明确规定除了赔偿诉讼“可以适用调解”
外,行政诉讼原则上不适用调解,并一直沿用至今。行政诉讼法的这一规定,最终一锤
定音般地排除了调解在行政诉讼中存在的余地,用基本法的形式确立了除行政赔偿案件
外,判决在行政诉讼中的独占作用。可以说,立法上排除行政诉讼调解的格局在 1989
年最终确立。
司法实践
据统计,自 1989 年《行政诉讼法》实施以来至 2002 年,全国一审行政案件撤诉率
均在 1/3 以上,最高时是 1997 年,达到结案总数的 %。[2]2003 年全国行政案件一审
结案 88,050 件,其中撤诉 27,811 件,约占结案总数的 %。[3]2004 年全国行政案
件一审结案 92,192 件,其中撤诉 28,246 件,约占结案总数的 %。[4]2005 年全国
行政一审行政诉讼结案 95,707 件,其中撤诉和协调处理 41,620 件,约占结案总数的
%。[5]2006 年全国行政一审行政诉讼结案 95,052 件,其中撤诉 32,146 件,约占
结案总数的 %。[6]2007 年全国法院行政案件中,行政机关改变行政决定后原告主动
撤诉的案件为 32146 件,占总数的 %,同比上升 %。[7]面对这一组数据,我们
不禁深思,行政诉讼为何有这么高的撤诉率,如此多撤诉案件又暴露出怎样的问题。行
政相对人撤诉大多因为经法院“协调”后被告改变了原具体行政行为或原、被告达成一
致意见后原告撤诉。值得注意的是,我国《行政诉讼法》五