中外绩效审计制度变迁及我国现行制度体系完善的思考.doc

中外绩效审计制度变迁及我国现行制度体系完善的思考.doc中外绩效审计制度变迁及我国现行制度体系完善的思考
「关键词」政府财务管理系统绩效审计制度预算制度
一、引言
政府财务管理系统是一个政治的开放系统。政府依据纳税人的需求与支持,通过政治系统形成政策,依据政策规划施政计划,尔后根据施政计划编制预算并据以实施,这是系统的投入;其后达成施政目标并满足纳税人的需求,这是系统的产出。该过程结束后,政府尚需依据纳税人对施政的满意程度及目标达成程度,检讨并修正其政策。上述过程中,公民纳税以维持政府施政所需,政府执行施政计划与预算,其结果是否符合经济性、效率性与效益性?公共服务产出的质量如何?亦即其预算与计划执行的绩效如何?这均需经过具有审计专业能力与超然独立地位的审计机关的监督和评价,这种监督与评价制度即为绩效审计,换言之,绩效审计在政府财务管理系统中肩负着信息反馈的功能。
自DavidOsborne和TedGaebler提出“新政府运动”以来,公共部门的管理开始强调成果导向、弹性授权与责任制,政府审计的重点由传统的财务审计转向绩效审计。目前,世界上许多国家都已开展绩效审计。2004年7月,ountingOffice,更名为GovernmentAc countabilityOffice,这是该组织近年来工作内容转变的结果,也充分表明了绩效审计将成为其未来工作的重心。
我国开展政府审计已有20余年,成果颇丰,但绩效审计仍处于试点阶段。近年来,社会经济环境变化迅速,政府政务公开及其施政绩效备受社会各界关注,推行绩效审计已是现实所需。健全的绩效审计制度是提升审计质量、实现审计目标的必要保障。因此,本文比较、分析英国、美国以及我国绩效审计制度的变迁与特征,进而对我国现行制度体系的完善提出相关建议,以期能为推进我国绩效审计的开展提供理论支持。
二、英、美绩效审计制度的变迁
(一)英国绩效审计制度的变迁
英国近代审计制度始于十九世纪的行政机关变革。1866年颁布的《国库及审计部门法》(ExchequerandAuditDepartmentAct)中首次建立了公共支出问责制度。议会授权支出,行政机关将支出纪录与账簿送请审计长审核,审计长审校并撰写审计报告提交议会。该法案规定审计长及其下属必须审核政府机关的每一笔交易。随着政府职能的扩张和公共支出的膨胀,尤其是一次大战后,这种审计方法变得不现实,因此英国于
1921年修正了《国库及审计部门法》,规定各政府机关应建立内部控制制度并自行管理各项收支,审计长仅需对相关的交易事项实施抽样审计,并向议会报告政府的支出是否符合议会的要求。
20世纪60年代,议会及学界要求改革审计制度以适应政府角色的改变,特别是赋予审计长超然独立地位。1983年《国家审计法》明确提出建立国家审计署(NationalAuditOffice,NAO)。NAO隶属议会下院,其主要职责一是依《国库及审计部门法》对政府机关财务报表进行审计与鉴证,即财务审计;二是依《国家审计法》对各机关使用公有财物及政府经费作出经济性、效率性及效益性检查与评估,即绩效审计。
NAO执行绩效审计的选案标准主要考虑金额数量、是否已显现绩效不佳迹象、议会及民众关心的程度等。每年由下属业务部门提出百件左右的方案,审计长择要选出其中的五十件左右作为该年度执行绩效审计的标的。
NAO的审计报告分两阶段提出,一