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行政立法后评估制度研究
《政府法制研究》2006年第3期
●行政立法后评估,从其内涵看,应当侧重在所立之法本身的问题,是对所立之法的再思考,是解决“源头”问题――提高行政立法质量的一个重要途径
●一个完整的立法过程除了包括狭义立法的四个阶段――法案的提出、审议、通过和发布外,还应该包括立法准备和立法后评估两个阶段。因为尽管立法者总是力求制定出完善的法律,但是人的有限理性总会使这种追求受到一定程度的限制和阻碍,影响法的实效性的发挥,建立立法后评估制度的理论基础也正在于此
●构建行政立法后评估制度主要包括评估主体、评估原则、评估方法、评估内容、评估时点、评估程序等方面的内容《政府法制研究》
行政立法后评估制度研究课题组
组长:江子浩
课题组成员:李剑马贝艺余飞麟李萍
报告执笔者:李萍
导言
回顾我国立法发展的历程,经过“文革”十年停滞和遭受摧残之后,我国社会主义法制被破坏殆尽,行政法制也荡然无存。1978年底,中国共产党十一届三中全会的召开标志着中国进入了一个新的历史时期,***同志提出了
“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的中国社会主义法制建设的十六字方针,我国的法制建设由此进入了重建和迅速发展的新时期。但由于“十年文革”的破坏,当时的立法尚处于百废待兴、百法待立的状况,加紧立法无疑是这一阶段的当务之急,做到有法可依则成为法制建设的基础。因此,为了尽快解决各个领域无法可依的状况,国家工作重点放在大量立法上,以建立和健全法律体系。经过二十几年的发展,目前我国的法律体系已初步形成,各项制度也已经相对完善,这个时期的立法理念应当转变为追求更为有效的立法,即改变过去“重数量”的倾向,在制定新的立法的同时,对立法的质量提出更高的要求,行政立法领域也不例外。
那么如何提高行政立法质量就成为我们当前迫切需要加以解决的问题,随着人们对立法质量问题更深层次的思考,行政立法评估制度越来越受到人们的关注。根据我们目前所查阅到的资料,其中的行政立法后评估问题,国外并没有完全相同的制度,但相类似的制度还是存在的,诸如美国的规章审查制度、德国的立法效果评估制度等。综合来看,国外现存的相关制度以及学者的研究多集中在立法前的评估,立法后的评估也多属于成本效益分析范畴。在我国,立法后的评估制度尚未形成,淮南市人民政府于2001年颁布的《淮南市政府立法跟踪问效试行办法》对实施一定时间后的地方性法规和政府规章的评估作出了一定的规范要求,它是一种摸索和尝试。于2004年通过的《行政许可法》,要求对其设定的行政许可事项进行评价以及对评价的内容等作出了明确规定,可以说,这是行政立法后评估制度化开始的一个标志。《行政许可法》第二十二条规定“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价;对已设定的行政许可,认为通过本法第十三条所列方式能够解决的,应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价,并将意见报告该行政许可的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议
”。另上海市针对在立法前,往往要经过调查、论证、听证、审议等多项程序,然而对出台后的实施效果如何,却很少做调查和评估的现状,于2005年8月首次正式启动了“立法后评估”工作,对《上海市历史文化区和优秀历史建筑保护条例》的合理性、可行性、操作性、针对性等内容逐一检验,是上海首次以“立法后评估”为名“回头看”的实践。但从一个完整的制度角度考虑,这些实践和研究都还限于部分内容和起步阶段,整个行政立法后评估制度的构建和完善尚需我们作进一步深入研究。因此,本文拟通过对这一问题的深入探讨,从行政立法后评估制度的概念、理论基础和意义入手,分析当前现状,进而提出行政立法后评估制度的架构设想,以期促进我国行政立法质量和立法水平的不断提高。
行政立法后评估制度的建立和运行,将对行政立法产生重大的意义,从一个层次来看,通过及时、动态地了解行政立法的实际运行状况,进而对每部行政立法进行评估,来寻找该部立法的不适应性、不协调性等,以此来完善该部行政立法,提高其质量;从更高层次来看,通过对单项行政立法的评估,寻找其中的共性问题和立法经验,进而提高整个行政立法的立法质量和立法水平。
一、 行政立法后评估的概念和特征
(一)概念
评估(evaluate),是指考察、分析或者判断某类事物的价值、质量、意义、数量、程序或者情状等。王同亿,《中华词典》,三环出版社1990年版,第777页。依据评估主体外延的不同,行政立法后评估有广义和狭义之分,广义上的行政立法后评估,就是指任何主体对行政立法在实施一段时间后,运用多种方式检查、分析和评价其所取得的