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当前以村委会为被告的行政案件存在的问题及对策
    近年来,以村委会为被告的行政案件逐年上升,所占比例也逐年增大。仅去年以来****法院受理该类案件287件。村民委员会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,其主要职责是办理本村的公共事务和公益事业,实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。村民委员会是否是适格的行政诉讼主体,在理论与实务界一直存有争议,一种观点认为村委会不是适格被告,因其不是行政机关或准行政组织,其行为虽涉及村民公共事务,但不具有国家行政职权的性质,不是传统意义上的可诉具体行政行为,因此村委不宜充当行政诉讼的被告;另种观点认为村委会符合诉讼资格,理由是:1、可诉行为的主体范围已由行政诉讼法界定的“行政机关和行政机关工作人员”,进一步拓展为“具有国家行政职权的机关及其工作人员”;2、村民委员会的行政管理职权已在《村民委员会组织法》等多部法律中有了明确规定;3、村委会有自己独立的财政经费,可以自己的名义作出决定,具备了独立承担法律责任的能力。赞同第二种观点,一直以来在行政审判实践中也是如此操作的,但由于法律、法规等规范性文件对涉及村委会公共行政职权内容的规定不科学、不统一,可操作性差,致使在审判实践中认识混乱,做法不一,未形成统一的标准与规范,不利于此类案件的公正高效审理。基于此,我们把在以村委会为被告的案件中遇到的一些问题作简单归纳总结,以供参考。
    一、以村民委员会为被告的案件起因及类型
    在农村,土地是农民最重要的生产资料,是农民赖以生活的前提和基础。土地是不可再生资源,随着农村土地不断被开发、征用,有些地方人地矛盾日益突显,土地及其收益的分配问题往往成为农村社会矛盾的核心与焦点。村委会是处理村民事务的常设机构,其职责的行使涉及到村民民主、经济及社会生活的各个方面,村委会不依法办事,怠于行使自己的职责,给村民利益造成不利影响时,便会引发不同的矛盾与纠纷,有的演化成行政诉讼。当前以村委会为被告的案件类型主要有以下几种:
    1、不履行发包土地职责之诉。人口多,土地少的村庄,分不到承包地的问题相对突出,多是那些土地大调整后出生的儿童,出嫁女或迁入人员,他们没有土地耕种,又无其他生活来源,与村委或当地政府协调无果,因而诉之法律。
    2、土地行政补偿之诉。现代工业对农村的最直接冲击是大面积的耕地被征用,尤其城区周围更为突出。土地被征用后有关部门会按照国家或地方标准对土地被占用农户给予相应的补偿,而土地补偿费是由村委会直接管理的,其中土地安置补助费等项费用可直接分配给需要安置的个人。在分配此类款项过程中,基于对村民身份争议或占用情况的不同等原因,会出现均衡不一的分配结果,相应的纠纷也随之出现。
    3、规划行政证明之诉。农村村民一户可拥有一处宅基,因儿女分户、村庄规划、地价攀升、邻里宿怨等因素,宅基地的规划向来是困扰农村工作的一个敏感问题,村委会作为初级审查组织对这些问题处理不当,规划不公而引起的行政诉讼屡见不鲜。
    4、村委行政证明之诉。在不同的法律、法规中,村委会被赋予了不同的初步审查和证明义务,如计划生育、子女上学、婚娶外嫁、户口迁移需要开具单位证明的,在实际村务管理中,村委会常借此作为对村民实行管理的手段,若与村委存在矛盾,或欠着村里、镇上要求交纳的各种税费,便不给