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试论旅游行政管理中行政指导的运用

引言
随着我国经济的飞速发展,旅游业也随之腾飞,人们纷纷出国“海淘”,但更多的人选择在闲暇之余游览我国的大好河山。旅游市场发展的同时,旅游业包括其行政管理方面也暴露出了许多问题。像“青岛大虾”事件,激起了很多人对旅游引起的文化、经济、环境等方面的思考,引出了大家的旅游危机意识。为了实现我国旅游健康发展,政府也做了许多努力,旅游管理部门各施神通,但问题仍层出不穷。究其原因,旅游涉及的不仅仅是某一个部门的管理部分,而是一个复杂的社会活动,这里面包括人们旅游时的交通问题、餐饮问题、住宿问题、环境保护、文化保护等等一系列的问题,关乎着多个部门的行政管理。在大力发展旅游业的同时,如何使各部门各单位之间能协调合作,处理旅游方面事件的时候能够及时有效,这是我们在旅游行政管理中应做的研究。
行政指导作为一种新时代的新手段,其灵活的指导、非强制的建议,即有效的调节了相对人之间的关系,又达到了行政目的,伍德罗·威尔逊:《行政学研究》。
因此,将行政指导运用到旅游行政管理中来是解决旅游行政管理中各种矛盾的关键所在。旅游行政管理的目的不是为了谋求旅游企业或单位的经济利益、旅游部门局部而短期的利益,而是为了国家或地区的社会、经济、环境、文化长期稳定的发展。旅游带来的是人们经济、文化上的新认知。如果旅游环境的恶化,尤其是在媒体盛行、资信共享的现代社会,对一个地区、一方文化将会是一种巨大的冲击。
一、我国旅游行政管理概述
有国内学者从行政管理学理论的角度将旅游行政管理定义为:旅游行政管理是指国家各级旅游行政管理部门,依据国家的有关法律法规和方针政策,遵循旅游业发展的规律,对国家或地区的旅游业进行宏观管理和综合协调的活动过程。这种定义是说旅游行政管理主体为国家旅游行政管理部门。参见阎友兵、方世敏主编:《旅游行政管理》,旅游教育出版社2006版,第6页。
也有学着从行政法角度认为:旅游行政管理主体应包括国家各级旅游行政管理部门和被授权的行政组织,即旅游服务质量监督所、旅游稽查机构等。参见胡燕佼:《旅游行政监管中行政指导运用研究》,华东政法大学硕士毕业论文,2011年。
笔者认为,旅游行政管理部门的主体包括国家各级旅游行政管理部门及旅游相关部门。提出这种观点笔者是从以下几个方面进行分析的:
(一)我国旅游市场秩序的现状
众所周知,我国旅游市场发展前景广阔,至2016年我国将迎来40亿左右人次的旅客。这样一个迎接国内外游客的大国,在旅游市场秩序上却略有欠缺,据了解,从导游到旅行社,再从游客到一些旅游行政管理人员都有着不正确的旅游市场思想。例如:一些旅行社虚报低价以提高自身竞争力,回头就把游客带入购物、消费中心,利用引诱、威胁等手段,强行让游客消费,像辱骂游客“不消费就是没良心”等等的话语都是常见的。而此时,旅游周边地区也成了黑心商家的聚集地。笔者了解到,像北京明十三陵附近,就有各种玉器商铺,导游一路上进行心理暗示“皇陵阴气重,需要辟邪”,而后玉器又是辟邪的好东西,于是明十三陵的一场旅行就变成了,在其附近的玉器商铺里的购物,而明十三陵只是让你在去玉器商铺的路上指给你看看,就这样完成一次旅行。如此黑暗的旅游市场比比皆是,究其原因,一是管理不到位,二是游客防范心理差。虽然国家颁布了《旅游法》已经多年,但情况仍不见好转。

根据《中华人民共和国旅游法》第四章第三十八条规定可知,旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳务合同,支付劳动报酬,缴纳社会保险费用。还有,旅行社安排导游为团队旅游提供服务的,不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用。
但实际上,许多地方的旅行社与导游不是劳务关系。旅行社不付导游工资,导游收入的多少就看能在带团中拿多少回扣,或者旅行社作为导游与游客的中介,旅行社将游客介绍给某导游,导游向旅行社支付费用谋求介绍,这样导游收入就全靠游客消费。这样的旅行社严重违反了我国劳动法律法规,直接损害了导游的利益,而为了利益,导游只好将游客路线更改,增加游客自费项目,引诱消费,从而获取高额回报。与此同时,与导游勾结的自费旅游地点、餐饮食宿、购物中心都在违法经营。这样的恶性竞争手段,严重扰乱了我国旅游市场经营秩序,成为我国旅游市场秩序混乱的主要原因。
“零负团费”
“零负团费”最早出现在泰国,是指旅行社接团价格为零,称之为“零团费”,有的还要向组团社交付一定费用购买团队,称之为“负团费”。这样的旅行社中,游客一般是在某项活动中中奖或购买一些贵重物品所赠送的礼品或在一些社团中被“购买”或“划分”过去,导游、司机等对游客实施直接压榨。利用景区、购物点、餐饮、交通等方面,从中套取回扣,来弥补接到游客的花费,并从中获取利益。所谓“羊毛出在羊身上”即此而已。笔者了解到,旅游从业人员