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流程再造视角下的余杭行政审批改革研究
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行政审批是我国政府依法行使行政权力,管理经济社会事务最为关键重要的环节,也是依据一定的法律、法规、政策和程序、规则对社会资源的权威性分配。就新型服务型政府构建,政府职能变迁而言,如何改革现有纷繁复杂的行政审批制度,已经成为政府职能转变、服务型政府建设以及经济社会和谐发展的一个核心任务。第十七届五中全会中共中央颁布的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》要求政府“进一步转变政府职能,深化行政审批制度改革”。值得指出的是,以上提法不仅是因为行政审批制度改革作为行政体制改革的重要组成部分,已经严重的落后于经济体制改革,成为阻碍市场经济平稳较快发展的因素之一;而且这也是创新行政管理方式,建设服务型政府的必然要求。
然而,我国从2001年开始进行行政审批制度改革至今,尽管审批事项已经大为压缩,但是仍然非常繁杂。据余杭区项目审批代办中心统计,一个一般的工业项目(备案类)从立项、供地到竣工验收报批涉及办理的事项26项(包括供地),需要报送材料245份,涉及中介部门11个,中介服务61次,需要部门盖章70个,需乡镇盖章25个。如此繁琐的审批过程,不仅产生了巨大的行政成本,而且也影响了公共服务质量。
因此,为了改善投资环境以便形成地方经济发展的比较优势,地方政府纷纷以行政审批流程再造为手段,通过改变传统官僚组织以任务和职能为核心的工作方式,以流程再造为核心,降低行政成本,提高工作效率和公众的满意度,推动服务型政府的建设。其中,余杭通过行政审批流程再造的创新工作,大幅度的减少了行政审批事项,提高了行政审批效率,推进了行政审批职能的归并,健全了行政审批的制度和监督机制,更提高了群众的满意度。而且余杭的经验通过举办“长三角地区经济强县行政服务中心主任会议”“苏浙皖沪行政(审批)服务中心联席会议”等跨地区有影响力的会议,成为全国服务型政府建设的一个典范。同时余杭行政审批改革的推
进也是地方政府在民营化、市场化高度发展下,地方政府自身角色转变的一次探索。因而其改革创新也是浙江行政审批改革创新的一个缩影,因而对其的研究将具有很强的典型意义和推广价值。


中国的行政审批制度是计划经济的产物,前期的改革是伴随着经济体制改革和行政体制改革而进行的,但第一次真正意义上提到“行政审批制度改革”是从1997年的深圳审批制度改革,其取得的巨大效应和我国加入WTO等各种因素使得2001年中央统一部署改革,通过五次大规模的行政审批制度改革,实施《中华人民共和国行政许可法》,实施行政审批电子监察改革,成立“行政审批制度改革工作部际联席会议”等措施,极大地推动了行政审批制度改革。
地方政府在行政审批制度改革中承担了重要的作用,尤其是地方政府结合自身具体情况进行的创新实践,成为当下推动我国行政审批制度改革的一股重要力量。那么就前期地方行政审批制度改革来看,已经呈现了三种典型模式。一是深圳模式。即在维持现行行政构架的情况下,全面削减行政审批事项,规范行政审批行为,提高行政审批效率和服务质量。全国多数省级政府采用这种模式。二是宁波模式。即在全面清理削减行政审批事项时,推行行政审批事务公开的同时,对重点的、关联度大的审批事项实行“一门式”服务和“并联式”审批。有选择地组织重点突破,大大提高行政效率。杭州、上海等一些大城市采用这种模式。三是连云港模式。组建行政审批服务机构,对同级政府机构的大部分行政审批事项实行集中管理、集中审批。绍兴、湖州、常州等大中城市和绝大部分数县(市)政府采用这种模式。
而目前经过五轮行政审批制度改革后,地方政府行政审批模式比较有代表性的有如下三种,见表2-1。第一种是象山模式,即全面归并行政部门内设机构的行政许可职能,实现“项目”“人员”“审批权力”三到位;实施“一印双模”,启用窗口许可专用印章,制定机关印章和窗口印章的使用管理办法,确保每个窗口均能独立完成受理、办理、制证、盖章、送达等审批环节,确保窗口审批、盖章、证书制作三到位。第二种是武侯模式,即按照“审管分离”原则,在全国率先成立专司行政审批职能的成都市武侯区行政审批局。在监管相互剥离的基础上,实现归口分类,审批资源相对整合;同时倡导信息共享,审管部门各司其职。第三种是怀柔模式,即以公民为中心,对审批办事环节、审批流程进行重组与整合,改变以职能为标准的配置方式,并且在创新机制下实现行政效率的极大提升。按照我国地方政府行政审批制度治理的
“项目清理——结构优化——工具革新——职能归并”的发展脉络,我们认为怀柔模式其本质上是流程再造的工具创新,而象山模式从本质上