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美国社会是怎样监督地方政府官员的
高新军
如何建立对政府官员的监督机制,是我国政治体制改革面临的重大问题。因为,在市场经济社会中,政府及政府成员都是由社会人组成的,并非是完全理性的,而是具有经济人的特点,无不带有现实功利主义的色彩和利益具体化的价值取向。因此,“政府是由带有一切人类弱点的人组成的”(休谟语)。它在维护国家利益和代表人民意志行使权力以及调节社会各种利益关系的过程中,就自然会维护自身的利益,也就自然形成一种特殊的利益群体,以致在其维护的社会整体利益和自身利益发生矛盾时,就会倾向于维护自身的权利和利益,甚至因为部门利益和地方利益,而分割和侵犯社会整体利益和社会成员的公共权利。部门和地方是这样,政府官员个人亦是如此。这正是我们必须进行监督制度设计的主要原因之一。
近年来,我利用在哈佛大学肯尼迪政府学院做访问学者的机会,实地考察了美国马萨诸塞州的几个地方政府运作。其中,美国对地方政府官员的监督制度,给我留下了深刻的印象。
首先,美国地方政府的组织结构几乎是复制了公司的法人治理结构。如果从公司的法人治理结构来理解美国地方政府的组织结构是最方便不过的事。现年55岁,在美国地方政府工作了30年,并在北卡罗莱那州的杜姆市和马萨诸塞州的艾莫斯特镇两个地方政府中担任了22年半市镇经理的伯瑞•D•卡斯迪欧先生在我对他进行访谈时,交给了我一张他总结出的美国政府组织结构的表格,实录如下:
看了这张表格,相信包括我在内的所有关心美国地方政府组织结构的人们都不难得出结论,市场经济中行之有效的公司治理结构深深地影响了美国政府的组织结构。在公司治理结构中,股东大会、董事会和总经理是相互协调又相互制约的关系,由此形成合理的治理结构。在地方政府中,选民、市长或市政经理(行政长官)、市政理事会(立法机构)也是相互协调又相互制约的关系,由此形成合理的政府治理结构。选民们投票选举出市政理事会、市长或镇会议的代表,并由他们去聘用市经理或镇经理,由他们对市政的日常事务行使管理权。有关市镇的重大事项,要由市政理事会或镇会议讨论决定,市经理或镇经理则必须对市政理事会或镇代表会议负责。我感到,美国地方政府的组织结构包含了一个重要的思想:市场经济体制是一种基本的经济社会形态,它要求作为上层建筑的政府组织形式必须与之相适应。而处于体制转轨时期的我国的地方政府组织形式,则基本上还是计划经济时期的遗产。这也正是我们在今后体制改革中需要突破的地方。
其次,地方政府重要部门的领导由选民直接选举产生。由于地方政府运作的是公共财政,使用的是公共权力,花费的是纳税人的钱,照顾的是公共利益,所以,美国地方政府的组织人事安排,并不完全是照搬以利润为中心的公司治理结构,而有其自身的特点。在考察中,我感到美国地方政府组织结构与公司治理结构最大的不同,在于地方政府中不仅州长、市长和理事会成员必须由选民直接选举产生,而且,政府的重要部门的领导人如财政部门、土地管理部门的领导人等也必须由选民直接选举产生,直接对选民负责,而不是由州长、市长和理事会任命。
在美国期间,我考察了2002年美国的中期地方选举。这次地方选举的初选在2002年的9月17日,最终选举是11月5日。参选的政党除了传统的民主党和共和党之外,还有自由党和绿党。此外,也有独立人士参选。原先在我的印象中,中期选举不过是改选马萨诸塞州在国会里的参众