公共基础设施融资.doc

公共基础设施融资方式研究
2008年11月5日,在各国经济全面陷入危机的国际环境下,中国政府果断宣布经济刺激计划,。经过一年多的实施,经济刺激政策取得了良好的效果,但在政策实施过程中,地方政府和民间资金难以按时到位、地方投资存在盲目建设、低效投资等现象都制约了中央政策的实际效果。如何全面贯彻中央政策,探索有效的公共基础设施融资方式,成为各级地方政府亟待解决的重要问题。
一、公共基础设施融资的基础理论
基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施,是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。“基础设施”不仅包括公路、铁路、机场、通讯、水电煤气等公共设施,还包括教育、科技、医疗卫生、体育、文化等社会事业即“社会性基础设施”。
(一)基础设施投资主体及其分类
基础设施按不同投资主体可分为经营项目和非经营项目。经营项目又分为纯经营性项目和准经营性项目。纯经营性项目包括收费高速公路、收费桥梁、收费隧道,其投资主体为全社会投资者。准经营性项目包括轻轨、自来水厂、煤气厂、地铁、垃圾焚烧厂以及收费的文化、医疗、教育和体育等,这些都应以社会投资为主,政府适当补贴为辅。非经营性项目则包括敞开式城市道路、公园和公共绿化等公共物品,这些都以政府投入为主、民间资本介入为辅。
政府部门对基础设施的管理上应分清“哪些该管,哪些不该管”,对于不同的投资项目采取不同的政策。(1)对于非经营性项目,政府应管。主要由于它没有回报。(2)对于准经营项目客观存在兼有公益性和商业性,不能要求它完全按商业化运作,由政府承担其公益性部分的补贴,比如税收返还,财政补贴或其它的补偿方式。(3)对于纯经营项目政府绝不插手,而是应建立公平的竞争机制。(见表1)
表1 公共基础设施的分类
项目
项目属性
市政、公用基础设施实例
投资主体
经营性项目
纯净经营性项目
收费高速公路、收费桥梁、收费隧道
全社会投资者
准经营性项目
轻轨、自来水厂、煤气厂、地铁、垃圾焚烧厂等收费不够到位的项目;收费的医疗、文化、教育和体育等
社会投资为主,
政府适当补贴
非经营性项目
敞开式城市道路、公园和公共绿化等公共产品
政府投资为主,
民间资本介入

(二)融资方式
融资是指为了支付超过现金的购贷款而采取的货币交易手段或为取得资产而集资所采用的货币手段。融资方式是指经济主体获取资金的形式、手段、途径和渠道。根据不同的标准可以对融资方式进行不同划分。中国建设部综合财务司按照资金来源将基础设施融资方式划分为中央财政拨款、地方财政拨款、国内贷款、债券、自筹资金、其它资金、利用外资共7种;Allen Consulting Group将融资方式划分为市场化融资方式和政府融资方式;另外,还可以按照融资的不同渠道对融资方式进行划分。
(三)城市基础设施投融资机制的特性
综观各国政府在城镇基础设施建设中的地位,可以得出一个规律性的结论:在城镇基础设施建设中,政府起着主导作用。但其所担当的角色和地位的实现形式不是一成不变的,而是随着国家的经济发展阶段、经济市场化程度和现实的具体需求而发生变化。
从全球范围看,无论是像美国、英国、日本、法国等发达国家,还是如巴西、印度等欠发达国家,城市的总体规划、主要市政设施建设与维护管理,都是中央以及地方政府主要的工作内容之一。随着经济发展水平的不断提高,有些国家的政府财政负担不断增加,一些公益部门如地铁、供水等由于人浮于事、效率低下而不得不进行私有化改革,但政府在制定规划、监督管理等方面的主导作用仍是显而易见的。
在整个城镇基础设施建设领域,政府拥有众多的垄断资源。城市政府或其下属的投融资平台(城建公司)从银行借入资金并履行一定的偿还责任,具有类似"市政债"性质。由于银行的贷款在城建项目中很大程度上发挥着一种"财政资金垫支"作用,因而今后城市发展起来后,由城市财政通过向借款人注资、补贴等方式,增强借款人归还银行贷款本息的能力是可行的,否则在还款没有保证的情况下就不会有银行愿意贷款,城市也就无法实现加速发展。
(四)主流理论
美国经济学家艾伯特·赫希曼认为基础设施投资是经济持续发展的保障,基础设施的投资是需要政府投资支持的。美国经济学家罗森斯坦·罗丹则认为在国民经济发展初期,政府必须集中精力,一次性投入大量的资金建设基础设施。经济学家罗根纳·纳克斯也认为国民经济(包括基础设施)需要进行投资,同时认为基础设施建设是政府的责任,基础设施建设需要政府融资。罗莫和卢卡斯的研究也表明,基础设施建设较好、尤其是生产性基础设施好的地区,能够使投资者节省资金、缩短工期、降低成本、获得较好的投资收益。
上述学者代表了主流理论的基本观点,即基础设施的产