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对于PPP模式的研究
一、概念
1,定义
PPP(Public-Private Partnership),即公私合作模式,是公共基础设施中的一种项目融资模式之一。当前阶段,PPP项目运作的主要模式为:指政府与社会资本为提高公共产品或服务所建立的合作关系,通过签署协议建立起来的风险分担、利益共享的长期合作伙伴关系。在该模式下,通常由社会资本部门承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监督,以保证公共利益最大化。
2,本质
PPP的本质可以从以下三个方面来把握:
第一,PPP是一种公私双方长期的合作伙伴关系,双方通过签订正式协议,实现风险分担、利益共享。
第二,PPP模式的目的是为了实现社会的公共需要,为公众提供公共产品和服务。
第三,PPP实现了政府资源与市场资源在数量、效力上的优势互补。
政府具有强大的统一协调资源配置能力,其优势主要体现在宏观层面;而社会资本部门则在建设、经营等微观层面具有更多优势。PPP通过鼓励、吸引私人部门参与提供公共产品和服务,政府部门与私人部门之间有效合作,最大限度发挥双方各自所具有的优势,从而使得参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果,从而实现PPP项目效益的最大化,达到共赢的效果。
二、发展背景
1,历史背景
我国从2000年左右开始引入PPP模式,经过十多年的发展,PPP项目数量不断增加,相关的配套制度也在逐步建立,国务院相继发布了一系列政策来鼓励和引导民间资本进入基础设施和公用事业,为PPP在我国的发展奠定了一定的基础。但从另一方面来看,也面临着一定的问题。从传统上来说,由于基础设施的建设通常具有投资大、周期长、风险和运营成本较高,且其产品和服务有一定公益性和区域自然垄断性的特点,因此多由政府经营管理。然而,随着我国经济近十几年来的快速发展,基础设施建设也同时面临着巨大的需求,由政府单一主导基础设施建设和运营的做法造成了政府财政负担不断加重、资源配置效率低下等问题,即以政府为主导的融资模式难以满足如今社会对基础设施需求。因此,选择合适的模式来建设
基础设施已成为经济发展新的突破口。
2,当前背景
目前,在政府有意大力推动政府与社会资本有效合作的政策性前提下,全国大部分省份都在积极探索PPP的发展之路。相关政策的出台也极大地吸引了社会资本参与PPP项目的热情,例如 2016年7月3日,保监会发布的《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》(于2天之后的8月1日起实施),放宽保险资金可投资基础设施项目的行业范围,增加政府和社会资本合作(即PPP模式)等可行投资模式;以及《基础设施和公用事业特许经营暂行条例》等相关条例的出台。从PPP项目运作模式来看,投向领域主要涉及基础设施和公共服务领域,包括交通、供水、供暖、污水和垃圾处理、轨道交通、保障性安居工程、医疗和养老服务等。其中关于交运类和公用类等有一定收益的项目采用PPP操作各省已有共识,也是各省最开始PPP试点的重点领域。但对于土地一级开发、保障房等非经营性项目,各省存在一些分歧,传统意义上的PPP模式似乎并不适用。但这些项目建设同样需要资金,因此会有一些新的PPP模式产生,比如ppp项目与产业投资基金、保险资