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关于《北京市气象灾害防治条例
(草案送审稿)》的起草说明
党的十八大报告提出,“加强防灾减灾体系建设,提高气象、地质、地震灾害防御能力。”为了贯彻落实党的十八大精神及国务院《气象灾害防御条例》,加强气象灾害防治,避免和减轻气象灾害造成的损失,保障人民生命财产安全,维护城市正常运行,促进经济社会可持续发展,按照市人大常委会、市政府立法工作安排,我局组织起草了《北京市气象灾害防治条例(草案送审稿)》(以下简称《送审稿》)。现就有关情况说明如下:
一、立法背景
气象灾害是指由于气象因素作用于人类社会造***员伤亡、财产损失,影响经济社会发展和公众工作生活的自然灾害。北京是个气象灾害高发地区,据统计,气象灾害在各类自然灾害中占70%以上,常见的灾害性天气有暴雨(雪)、雾(霾)、干旱、大风(沙尘暴)、冰雹、雷电、高温、寒潮等,发生的频率相比全国其他地方也属较高,并且具有季节性、突发性、局地性强等特点。近期较为典型的表现和例证有2004年“”局地暴雨、2005年“”冰雹、2009年“”强降雪、2010年7月持续高温、2012年“”特大暴雨、2013年持续雾霾等。其中,2012年“”特大暴雨导致79人死亡、10660间房屋倒塌,,。暴露了北京应对气象灾害“软硬件
”的脆弱,为城市安全敲响了警钟。
北京的气象灾害和大城市有互为因果关系。近年来,随着“大城市病”持续影响,北京城市整体生态环境和局地气候特征发生了很大改变,原有可作为通风道的城市风廊遭到挤占,见缝插楼的结果导致局部地区形成城市狭管效应,硬化过多的城市下垫面彻底改变了城市的径流系数和渗透系数,城市的“热岛”、“干岛”、“混浊岛”效应影响强烈,造成城市洪涝和干旱同季并存,突发性局地***雨经常引发巨大城市洪涝,小强度的冰冻雪灾就能造成大面积交通瘫痪,大雾天数比以前减少却迎来了高雾霾灾害等等。“带病运行”的特大城市已经变成一个巨大的孕灾体,不该成灾的成灾,小灾成为大害,气象灾害防御成为城市运行软肋之一、公共安全的难点。二、立法的必要性
近年来,我市实施《中华人民共和国气象法》、《气象灾害防御条例》,全市防灾减灾能力显著提升,但也暴露了在
规划与基础设施建设、灾害风险管理、气象预报预警精细化、灾害应急响应、社会参与等方面存在着一些突出问题。针对问题解决问题,为做好气象灾害防御工作提供法律制度保障,是本次立法的重要目的。
(一)在城市规划建设中更要注意气象安全。城市安全是个体系,包括气象以及水、电、气、热、交通等各个行业、各个方面的安全,气象安全不仅是重要组成部分,而且覆盖各个行业及社会生产生活各个方面,具有全面性特点。目前,本市在城市规划布局、重大项目建设、城市基础设施(包括交通设施)建设没有气象防灾减灾的约束标准,气象安全因素被放在环评和安全评估之外,甚至在平衡各种因素时把气象因素忽略掉,城市抵御风险的能力极端脆弱。城市规划建设迫切需要气象灾害防御标准来约束。
(二)改善气象灾害应对模式。目前,防气象灾害的意识淡薄,救灾是应急、临时、部门、局部的。规划中没有防气象灾害的内容。灾后的补救也都是部门、局部、临时的修补,还没有把防灾减灾措施体现到城市建设各环节上,没有把防灾减灾规划纳入到城市总体安全范畴内。必须引入城市气象风险的评估、预警、预报、控制、规避等理念和手段,从制度上完善城市气象安全标准和先期防灾减灾措施。
(三)提升公民气象应灾责任。在气象灾害面前,再好的救灾体制都不如自救,自救互救是基本义务。长期忽视公民自救互救义务,忽视公民养成防灾社会责任,忽视建设有序的社会参与机制,政府背负的责任过重,“政府急、百姓不急
”,“政府干、百姓怨”。应把公民防灾基本理念和基本常识体现在立法中,构建社会动员、公众参与、自救互救的社会参与体制机制。
(四)健全气象灾害应急体制。气象灾害应急靠上级指示层层推动,缺乏严格清晰的分级责任制度,指挥和处置效率不高;部门之间协调沟通阻滞,信息不能共享,影响了决策的科学性和有效性;敏感行业、公共部门和公共场所由于缺少授权,临灾时不能做出灵活的应对决策。对这些方面的问题,现有法律规定比较