我国ppp模式发展存在问题及应对之策探讨.doc

我国PPP模式发展过程中存在的问题及应对之策探讨
随着我国经济的高速发展,现有的公用事业已不能满足国民经济发展的要求,而公用事业的建设需要大量的资金投入,如果只依靠政府财政,就会显得捉襟见肘。改革现有的投融资模式,提高投资效率是我国当前公用事业建设中急需解决的问题。
近年来,国内私营经济的迅速发展为其参与公用事业的建设奠定了物质与技术基础,而公用事业大部分属于准公共产品,准公共产品的性质既有公益性,也有营利性。如何调动社会资源投入公共基础设施,实现政府主导下社会资金的广泛参与,从而改变单纯依靠政府财政的单一投融资模式,成为一个新课题。在此情形下,PPP模式作为政府部门与私人部门合作来提供公共产品或服务,实现参与各方的利益要求,同时共同分担风险和承担责任的一种新模式逐渐成为一种使用范围更广的融资模式。
一、我国PPP 模式的发展现状及存在问题
1、发展现状
由于我国经济的持续增长,城市化以及新型农村建设的快速发展,我国各类公用事业、基础设施的需求每年都在大幅度地增长。面对如此快速增长的城市公用事业以及基础设施需求,如果只利用政府财政资金供给,那么政府财政的负担必然加重,或者无力承担,因此融资渠道的多元化是必由之路。而另一方面,私营经济的充分发展使得民间闲散资金大幅度增加,极大提高了民间资本的投资需求。而民间投资的目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目,政府的社会经济目标是通过投资给社会带来最大的经济效益,而根据 PPP 模式的特点,其正是这两者的最佳结合形式。
基于此,上世纪80年代开始,有一批境外资金进入我国经济建设的各个领域。随着改革推进,一部分资金也尝试性地进入了基础设施领域。这就是我们早期的PPP,其形式是BOT项目。到了1990年代,国家计划委员会有计划、有组织地推广PPP,选取了一批试点项目,其中包括广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。与此同时,一批香港开发商进入了中国高速公路建设领域,从1990年到2000年,以合资企业的形式,与多个省市政府合作,在中国建造了至少80个合资高速公路项目。2000年以后,全国各主要城市掀起了市政公用事业市场化的高潮,PPP被大规模运用到了污水处理行业中。此外,采用PPP模式的还有自来水、地铁、新城开发、开发区建设、燃气、路桥等若干项目。
据世界银行统计,1990年~2012年,我国共实施1065个基础设施建设PPP项目,在世界上居于前列,不仅比印度、菲律宾、印尼等发展中国家高,也高于英国等发达国家。可以说,PPP模式极大的推动了我国基础设施建设进程。
与此同时,我国PPP发展中也存在着不少问题与障碍,制约着该模式更广泛应用。据亚行统计,2005年以来,与全球趋势相反,我国PPP活跃程度开始减弱,PPP项目投资在GDP中的占比持续下降。一方面,是由于一些诸如杭州湾大桥项目等失败案例的出现,使政府部门开始反思PPP,顾虑此类项目是否能充分保障公共利益;另一方面,一些民营经济体顾忌到诸多实际困难也选择逐渐退出这块市场。
2、存在的问题
虽然PPP模式已逐渐被公众接受,国内对PPP模式的认识也正在逐步提高,并且愿意尝试这一模式。而且该模式也被实践证明是一条推进公用事业市场化改革的有效途径,国家也十分重视PPP模式的运用、改革。但不可否认,PPP模式在我国的实践应用中还存在着诸多的问题,尚需要完善和改进,主要表现在以下几个方面:
(1)、管理体制以及法律规范不健全
目前关于我国 PPP 模式的相关管理体制以及法律规范存在以下两个问题:
①、现行管理体制不符合PPP模式的自身特点。主要表现在:第一,在 PPP 模式起步较早的国家都有一个专门负责 PPP 融资项目的全国性机构,如美国的全国公私营机构合作委员会就是负责美国 PPP 项目的全国性机构,这种机构对全国的 PPP 政策、方针、文本解释等等给于全面性、权威性的控制与管理,同时对 PPP 模式的发展提供有力的支持。而我国政府内部没有设置专门负责PPP项目统计、政策制定和协调的常设机构,PPP决策处于一事一议的状态,缺乏综合谋划和长远考虑。第二,PPP项目的立项审批仍沿用一般政府投资项目流程,没有针对其特点设计专门的审批流程与项目评估标准。第三,国家对地方政府实施PPP项目缺乏规范与指导,导致PPP发展在地区间不均衡,各地政策差异大。
②、尚未形成完善的PPP制度框架与法规体系,缺少一部适用于 PPP 模式的国家级法规。主要表现在:第一,目前我国缺乏国家层面的PPP立法,多为部委规章或地方性管理条例,法规层次较低,法律效力不高,有些法规还存在着操作性不强、难以实施等问题。第二,PPP模式涉及财政、投资项目管理、招投标、融资、价格管理和公共服务等多方面的工