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我公司在PPP模式下的机遇与挑战
一、政府与社会资本合作(PPP)模式概念
PPP模式是Public-Private-Partnership的字母缩写,通常被称为“公共私营合作制”,财政部的定义为“政府与社会资本合作”,是政府与社会资本为了合作建设城市基础设施项目,或为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营或基础设施维护的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。PPP模式以政府部门授予特许经营权为基础,以利益共享和风险共担为特征;通过引入市场竞争和激励约束机制,发挥双方优势,提高了公共产品或服务的质量和供给效率。
虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史,但PPP术语的出现不过是近十年的事情,在此之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一个意义非常宽泛的概念,从各国和国际组织对PPP的理解来看,PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称,包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。广义PPP可以分为外包、特许经营和私有化三大类。

PPP项目一般是由政府投资,私人部门承包整个项目中的一项或几项职能,例如只负责工程建设,或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务,并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中,私人部门承担的风险相对较小。

项目需要私人参与部分或全部投资,并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况,公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿,这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系,因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制,特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势,节约整个项目的建设和经营成本,同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留,因此一般存在使用权和所有权的移交过程,即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。

PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资,在政府的监管下,通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有,并且不具备有限追索的特性,因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。
二、政府与社会资本合作(PPP)模式内涵
(一)PPP是一种项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动,是项目融资的一种实现形式,主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源,项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。
(二)PPP融资模式可以使社会资本更多地参与到项目中,以提高效率,降低风险。PPP方式的操作规则不仅使企业参与到城市建设等基础设施项目的确认、设计和可行性研究等前期工作,而且将更有效率的管理方法与技术引入项目,这不仅降低了投资风险,还能有效地实现对项目建设与运行的控制,较好地保障国家与企业各方的利益。对缩短项目建设周期,降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。
(三)PPP模式可以在一定程度上保证社会资本“有利可图”。采取PPP模式,政府可以给予社会投资者相应的政策扶持作为补偿,如税收优惠、贷款担保等。通过实施这些政策可提高社会资本投资城市建设等基础设施项目的积极性。
(四)PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下,提高基础设施建设的服务质量。在PPP模式下,政府和社会资本共同参与城市基础设施的建设和运营,由企业负责项目融资,不仅能节省政府的投资,还可以将项目的一部分风险转移给企业,从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标,更好地为社会和公众提供服务。
三、国外运用PPP模式的现状及我国的相关政策
1992年,英国最早应用“PPP”模式,适用于“PPP”模式的工程包括:交通(公路、铁路、机场、港口)、卫生(医院)、公共安全(监狱)、国防、教育(学校)、公共不动产管理等,目前英国签订的PPP合同累计超过700项,总投资超过500亿英镑。1994年,智利在基础设施和公用事业急需改善的背景下引进了“PPP”模式。1997年,葡萄牙启动“PPP”模式,首先应用在公路网的建设,目前正在实施医院、铁路和城市地铁的修建和运营。2004年,巴西通过“公私合营(PPP)模式”法案,将公路、铁路、港口和灌溉工程作为PPP模式的招标项目。在美国,最大的PPP领域是供